论“垃圾围城”问题的法律治理研究

【摘要】目前，全国各大城市的“垃圾围城”现象日趋严重。本文阐述了垃圾围城的概念，介绍了目前中国存在的垃圾围城状况以及处理方式，并相应地提出了一些法律层面的治理建议。

 

【关键词】垃圾围城；垃圾分类；垃圾治理；法律教育

 

高速发展中的中国城市正在遭遇“垃圾围城”之痛。垃圾包围城市给城市生活带来的负面影响是多面的，其中垃圾污染危害在于侵占土地、堵塞江湖、有碍卫生、影响景观、危害健康等。

 

一、我国垃圾围城治理在现行法律中存在的问题

 

(一)垃圾收集分类回收中存在的法律问题

 

垃圾收集分类回收是垃圾处理的第一个环节。根据现行法规及规章，每个产生垃圾的主体都应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装人相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。我国早已制定了关于生活垃圾分类回收的法律法规，但并未详细规定具体实施办法，大多只提原则性要求。此外，在固体废物回收利用的立法方面尚存在不足。现行的关于城市生活垃圾处理的法规主要有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、俭国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规戈、《城市市容和环境卫生管理条铡》、《贼市生活垃圾管理办法》，偏重于垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动，很少涉及垃圾的分类回收IlJ。仅有的几条规定缺乏处理和制裁的具体规范，故无实际操作性。另外，一些城市虽然制定了有关垃圾分类回收的规范性文件，但并没有上升到立法高度。在城镇化蓝图下发展的中国，在垃圾与城市相伴相生的现象下，有关垃圾分类的立法已经严重落后于管理规范需求，完整的生活垃圾分类回收法律体系亟待建立。

 

(二)垃圾焚烧掩埋方面存在的法律问题

 

掩埋焚烧是垃圾处理的主要方式。法律在这方面虽然作出了一些具体规定，但并不完善。在垃圾焚烧掩埋方面存在的主要法律问题是：其一，法律在大方面规定了垃圾处理方式，但在许多方面仍存在着争议，需要明确规定哪些应该掩埋、哪些应该焚烧。这在目前的有关法律规定中还没有明确的规定。其二，执行过程中焚烧的部分可能出现二次污染。这在根本上没有解决垃圾污染问题。掩埋不合理所造成的二次污染也比比皆是。其三，在管理方面，目前垃圾焚烧掩埋产业化给垃圾处理行业带来了极大的发展空间。然而，垃圾处理同时也具有明显的非排他性特征，是一种公共产品，当我们采用产业化、市场化的方式来运作这个行业的时候，这种“公共性”决定了它只能实行一种准市场化的运作机制。它的市场化带有明显的行政要求，市场竞争是非完全、非充分的竞争。『I_如何协调市场化的经济利益追求与公共服务的社会效益追求，合理设定各方责任的分担和利益的划分，是垃圾处理产业化过程中需要认真研究的问题。

 

二、针对上述垃圾围城治理的法律问题的一些建议

 

(一)在垃圾分类方面

 

1．立单行法《立圾分类回收法》

 

正所谓“他山之石，可以攻玉”，借鉴和吸取其他国家和地区垃圾分类回收的立法经验和教训来完善我国垃圾分类相关立法是非常必要的。西方国家，尤其是德国和日本，都有比较成熟和完善的垃圾分类回收立法，对垃圾的分类、回收、利用、管理、监督、技术、法律责任等加以全面细致的规定。例如日本的垃圾分类法一共运用了518条来说明垃圾分类。来到东京的许多外国人拿到的第一份文件就与垃圾有关。源与垃圾的分类及丢弃方法》是日本的垃圾分类法则。20世纪90年代，德国政府颁布了《包装条例》和环经济法》，以立法形式来解决垃圾分类处理问题圈。这些已有的成熟技术与实践经验，是值得我国立法者好好借鉴的。当然我国的垃圾分类回收立法应该立足于我们的实践情况，选择适合我国的立法模式。鉴于我国公民目前的垃圾分类回收意识还很淡薄，不适宜建立以强制性条款为主的垃圾分类回收立法形式，而应该采取以促进法为主、强制法为辅的立法形式。

 

例如国家可以颁布条款，指出公民有义务进行公共垃圾分类，对于那些参与垃圾回收的公民，国家给予鼓励。地方应该鼓励公民参加垃圾回收。对于那些不参与垃圾回收，而又乱扔垃圾的人予以警告乃至罚款。垃圾分类非常需要市民的支持和参与，设置处罚条款是为了执法时有法可依，罚款只是手段而不是目的。

 

但是，又不能太过重视软性条款，而忽视了硬性条款。没有硬性条款的支撑，软性条款就失去了法律强制性的作用。软性条款需要硬性条款的辅助才能达到其立法目的，所以在垃圾分类回收立法中强制性条款是不可或缺的。通过这两种立法形式的有机结合，我国垃圾分类回收工作才能健康、稳步发展。

 

2．修改相关法律，使其更具有操作性

 

现行的许多法律法规都以倡导为主，没有法律规范，无法为社会主体提供行为模式。因此制定明确权利和义务的法律规范，才可保证法律的执行力，如制定城市生活垃圾分类的实施细则和各种配套法规。如果相关配套的法律能在此方面详细地列出规章的话，垃圾处理就变得有法可依，而不是目前这样知道要做却不知道如何去做。只有把法律规范得更具体，更具有操作性，人们才会更明白地去遵守，才能让法律真正地发挥规范人们行为的效用，让垃圾分类有章可循、有法可依。

 

3．完善地方立法

 

国家层面立了法，但在执行方面靠的是地方政府的实际操作。所以地方单位应该在实行《垃圾分类法》的同时，制定相关行政法规。例如对单位和个人不按规定分类投放、分类收集、分类运输和分类处置城市生活垃圾等行为设定罚则。如一州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》作出的硬性规定：“不按规定分类投放城市生活垃圾的，责令整改，拒不改正的，对个人处以每次5O元罚款，对单位处以每立方米500元罚款。”

 

可以看出广州政府在国家未颁布完善的《垃圾分类回收法》之前，先行提出了对垃圾乱分类的处罚条例，是真正尊重法律的体现。同时建议对企业和居民的立法要分开规范，便于不同类型行为主体对照不同行为模式，因为居民生活垃圾和企业工业垃圾处理和回收用途、方式有较大区别。