中美出入境法制比较研究

《出境入境管理法》已于2013年7月1日起施行。该法作为中国出入境管理法制建设进程中的一座里程碑，对于进一步规范出境入境管理，维护我国主权、国家安全和社会秩序，促进对外交往和对外开放具有重要意义。然而，相比美国等移民国家，我国的出入境管理法制建设任重而道远。本文将通过与美国移民法制建设的比较，针对我国出入境管理法的缺陷，探讨完善我国出入境管理法律制度的举措。

 

一、中美出入境法制的现状

 

(一)中国出入境管理法溯源

 

中华人民共和国成立后不久，政府就启动了出入境管理法制建设的进程，有关部门就先后颁布了《外侨出入境暂行通则》等一系列出入境管理法律法规。因此，完全可以说，出入境管理法制建设是新中国最先启动、最先取得成果、最先初步形成体系的立法领域。然而，这一法治进程在“文革”时期惨遭中断。

 

中国实行改革开放后，出入境管理法制建设重新被纳入立法规划。1985年，《外国人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》颁布。之后二十多年里，一大批规范出入境管理的法律法规得以涌现。随着我国市场经济快速发展，出入境人员和交通运输工具数量和频次呈现前所未有的增长趋势；同时，世界多极化和经济全球化程度日益加深，大量外国人来华对我国国家安全和社会稳定构成挑战；此外，当时的出入境管理法律体系分散又混乱，与新颁布实施的存在法律条文冲突、衔接不够紧密等问题。这些变化都揭示了出台一部适应时代需求的出入境管理法律的客观必要性与现实紧迫性。2012年通过的《出境入境管理法》在继承原有法律规则的基础上实现了多方面的创新：新法体现了管理与服务并重的理念；将促进对外交往和对外开放确立为该法目的价值的重要组成部分，确立了“中国境内的外国人的合法权益受法律保护”原则，且分别确立了外国人在中国境内合法停留、合法居留、永久居留、合法工作的规则，外国难民停留居留的规则，外国人依法申请行政复议、行政诉讼的规则；新法强化了维护国家主权、安全和社会稳定的职能，如完善了外国人入境签证管理规则，加强了对境内外国人的工作管理，强化了出入境管理机构的调查与处罚权力。

 

(二)美国移民立法的现状与趋势

 

美国是世界上最大的移民输入国家之一，自1776年美国建国的两百多年来，其移民政策不断更迭。

 

1882年，美国制定了第一部移民法，为发展经济实行自由移民政策。1921年，美国颁布《移民配额法》，规定了“国籍配额”制度。1952年，美国颁布《移民与国籍法》对全球移民的年度总配额，各国的移民配额，若干签证优先类别及其配额，以家庭团聚、保护国内劳工市场和吸纳技术人才为重点的若干制度等作出了规定。1978年修改的《移民和国籍法》取消了每个国家的单列配额。1986年《移民法》将永久居留移民分为“无配额移民”和“配额移民”两大类，对“配额移民”的配额分配办法、配额比例作了调整。现行的美国新移民法《移民和国籍法》1990年生效，于2002年再次修订。这部新移民法作为美国移民史上第三个重要里程碑，被认为是历年来改变最大、设立类别最多、最为宽松的移民法，也被世界公认为各国移民法律中最完善的一部移民法。该法规定，在签发移民签证方面，任何人不因其种族、性别、国籍、出生地或居住地而获得优先选择权、优先权或区别待遇。在坚持家庭团聚原则的基础上，增设了多样化移民和独立的职业移民配额优先权制度，增加了移民配额，并设立职业类优先大类，减少了亲属类移民在全球配额有权分配中所占的比例，放宽了婚姻移民和外国留学生工作限制。

 

二、中美两国移民管理之比较

 

(一)两国的出入境管理机构

 

1．美国移民主管机关

 

美国在2003年新改组设立了统一的移民主管机关——美国移民归化局，属联邦执法部门，中央垂直领导，与地方政府没有隶属关系，依法独立行使职权。除非移民归化局请求协助，地方警察不得执行移民怯。

 

美国移民归化局设置移民归化局中央办公室和四个地区办公室。移民归化局中央办公室只负责行政事务，下属有四个地区办公室，处理公民未婚夫妻签证、短期工作签证、公司间雇员调整签证等事务。

 

2．中国出入境管理机构设置

 

我国公安部、外交部是国家的出入境管理机关。中国驻外使馆、领馆或外交部委托的其他驻外机构负责在境外签发外国人入境签证；出入境边防检查机关承担出入境边防检查的职责；县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责外国人停留居留管理。现行的公安出入境管理包含着移民职能、警察职能和外事职能等多重职能，承担着对中外人员出入境过程中的证照管理、治安行政管理和对外交涉任务。

 

我国出入境管理机构，在工作上统一执法，以维护中央事权，在管理上实行以地方为主的块块管理体制，由中央政府授权各级公安机关代为管理(港澳台地区例外)，一方面虽然没有改变中央管理的性质，“但客观上存在事权与管理权分离，事权与人事权脱离，事权与财权脱节，集权不集中，多头管理不统一的问题。”专属中央管理的出入境事务与公安部门的分层管理、属地管辖越来越不协调，各级公安机关在出入境管理事务中受到地方人事权、财权等制约。另一方面，少数地方以发展地方经济为名进行行政干预，也影响了工作的正常开展。同时，这种制度设计在现阶段更为严重的后果就是为不少贪官、国有企业腐败分子外逃和转移资产提供了极大便利。

 

(二)两固签证的类别与审批条件

 

1．中国签证的类别及审批

 

依照入境事由，我国签证分为外交、公务、礼遇、普通四种基本类别，2013年出台的《外国人入境出境管理条例》将普通签证的类别划分为十余种，其中D字签证发给入境永久居留的人员，M字签证发给入境进行商业贸易活动的人员，R字签证发给国家需要的外国高层次人才和急需紧缺专门人才。此外，新法规定了口岸签证、免办签证和临时入境的适用情形，并对不予签发签证的情形通过列举加概括的形式作了规定。

 

2．美国签证的类别及审批

 

赴美入境签证可划分为移民签证与非移民签证两大类。移民签证签发给希望在美国永久居留的外国人，有配额限制，享有除选举和被选举等政治权利以外的美国公民的权利。非移民签证则签发给希望来美国临时旅游、治病、工作或学习的在国外永久居住的外国人，没有配额限制，入境后只能从事与其申请入境美国目的相符的活动，否则有可能被强制遣返回国。

 

移民可以分为无限额移民和有限额移民，他们所持的入境签证类别不同。无限额移民不受移民配额限制，也不必长时间等候批准。有限额移民是符合移民条件但受各个国家或地区的固定名额限制，提出移民申请后需要较长时间等待批准才能够移居美国的人士。非移民签证包括24种，包括外国政府官员、商务或娱乐访问者、乘务人员等。每一种非移民签证又包括若干类，每类签证针对群体比较具体和明确，与移民签证衔接流畅。至于拒签方面，1990年《移民与国籍法》从健康、犯罪、国家安全等9个方面具体规定了无资格获取签证或无资格获准入境的外国人情况。

 

3．中美签证制度的对比

 

(1)美国关于签证种类的甄别相较中国详细与成熟。美国签证划分为24类约7O种，数量多于我国，且分类更细致。例如，美国对人才与职业移民进行了详细的甄别，并给予不同的优先程度，因而吸引和留住了大量外国人才。我国仅粗略地规定了R签证适用对象，未能进行进一步的区分。

 

(2)美国关于拒发签证的规定细于中国。美国从九个方面详细规定了拒发签证的情况，而我国却仅规定了六种情形。我国有必要全面规定不予签发签证的情形、程序、救济。

 

(3)某些美国的签证细则较于中国富有人道主义关怀。例如，美国在拒签细则中的“健康”方面规定，对患有会影响公共健康的传染病的外国人实施拒签；而我国则规定“患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者有可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病的”，在更大程度上限制了外国人来华治疗与康复。

 

(4)美国的免签制度较中国完善。有效的免签体系可以促进人员跨国流动、降低人员跨国流动成本和提高签证机关单位的工作效率。受总体经济不发达和申请外国签证拒签率高等因素的影响，我国的免签体系发展进程非常缓慢。

 

(5)美国的“返美证”制度考虑周到，对其永久居民与美国联系的要求比我国严格。返美证是美国移民签证持有人有返回美国意图的证据，允许入境美国的许可移民签证持有人离开美国，必须是暂时性的离境。而在我国，移民签证持有人可以自由往返，无需往返证，也没有因放弃定居的意图或行为致使移民签证失效的法律规定。这说明美国希望其永久居民与美国保持连续、持久、不间断的联系，防止外国人利用美国永久居民身份谋取利益，而不对美国尽义务的现象出现。

 

(三)两国‘绿卡”制度之异同

 

1．中国境内外国人永久居留制度

 

新法规定了永久居留资格审批管理的规则，该规则的基本价值目标是：统筹兼顾家庭团聚需要，重在引导并促进外国人对中国经济社会发展的贡献。外国人申请在中国境内的永久居留资格的审批权属于公安部。外国人永久居留资格的申请范围规定包括六种：直接投资人员及其配偶、子女，任职人员及其配偶、子女，特殊人员及其配偶、子女，夫妻团聚人员，亲子团聚人员和亲属投靠人员。’

 

有效的外国人永久居留证件不仅使得证件持有人可以在中国境内无限期居留，而且使得证件持有人依法享有在中国境内工作的权利，并且在居留和工作方面享受与中国国民同等的待遇。此外，证件持有人依法享有出入中国国(边)境的便利，而无需再向驻外签证机关申请办理签证。

 

对于对中国国家安全和利益造成危害的，或被处驱逐出境，或弄虚作假骗取在中国境内永久居留资格的，或在中国境内居留未达到规定时限等具有其他不适宜在中国境内永久居留情形的外国人，国家有权取消已给予的永久资格。

 

2．美国“绿卡”制度

 

美国永久居民证即“绿卡”由美国移民局负责审批。“绿卡”持有者在美国境内除了不享有选举权和被选举权等政治权利，在其他方面享有国民待遇。一般情况下，“绿卡”持有者只要离境时间不超过一年，便可凭其“绿卡”重新入境，但若离境在一年以上者，其绿卡便不足以保证他能重新入境，绿卡在入境时有可能被没收。持绿卡者在出境前若估计离境时间超过一年者，应先向美国移民局申请回美证返美证自离境时起有效期可达两年，如两年内当事人仍未返美，则只有向美国驻海外领事馆申请“特别移民”签证，获准后方能返美。

 

要获得美国“绿卡”必须先取得移民签证。美国对出入境人员实行动态化管理。移民签证和非移民签证在一定条件下可以双向变更，合法非移民和移民在美国居留期间可因违反签证条件而变更为非法居留者，非法入境者也可能因为居住满一定时间而变更为合法非移民或移民身份。

 

3．中美“绿卡”制度之比较

 

中国“绿卡”制度缺乏许多美国“绿卡”制度中具有普遍适用性的、值得借鉴的制度，影响了其在吸引人才与资金方面的作用：首先，我国未建立移民配额制度。通过调整移民配额，美国得以引导外国人的签证申请，使入境的外国人更好地为美国做贡献，维护国家利益：其次，我国不具备完善的移民担保制，不利于减轻移民对我国的潜在公众负担，我国在引进海外人才中已经出现了移民担保制的雏形，新法规定了出具邀请函件的单位或个人应当对邀请内容的真实性负责。但未规定担保人在被担保人不符合签证条件的情况下应负的法律责任，因而我国的移民担保制实际上发挥的作用很小；再次，我国未建立具体的劳动力市场测试制度。该制度能过滤掉我国不需要的低技能外国人，保障我国公民的就业权。我国对劳动力市场测试制度的规定仅限于1986年《外国人在中国就业管理规定》第6条：用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要，国内暂缺适当人选，且不违反国家有关规定的岗位，然而，该规定过于原则化，真正落实劳动力市场测试制度需要更为具体的可操作的规定。

 

(四)两国出入境处罚与救济制度

 

1．中国出入境管理处罚与救济制度

 

刑事处罚方面，在我国违反出入境管理涉及组织他人偷越国(边)境罪，骗取出境证件罪，提供伪造、变造的出入境证件罪等罪名。行政处罚方面，新法规定了警告、罚款、没收非法所得等行政处罚种类，拓宽了适用行政处罚的情形，增强了行政处罚的力度。此外，公安部出台了《违反<中华人民共和国出境入境管理法>的行为认定及其行政处罚裁量标准(试行)》，为出入境执法人员的行政处罚行为提供了裁量基准。

 

在权利救济方面，新法只对出入境管理行政强制措施的救济作了规定，将救济途径限于行政复议，外国人对复议决定和原政强制措施都不得提起行政诉讼。对于出入境管理行政处罚救济，新法却未作明文规定，只能依照《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等规定。立法体系的不完整影响了行政相对人的权益保障。

 

2．美国移民处罚与救济制度

 

美国的移民处罚措施主要包括驱逐出境、罚款、监禁等。1990年《移民与国籍法》详细规定了适用驱逐出境处罚措施的各种情形，包括入境时即属于法定不准入境之列者，入境后实行违法犯罪等违法美国公共利益的行为等。

 

美国设立了专门的救济机构，即在司法部专门设立了由移民法庭和移民上诉委员会组成的移民复审行政办公室。移民法庭是专门审理移民案件的部门：移民上诉委员会听审的案件绝大部分是关于被驱逐出境的当事人不服移民法官判决而提起的上诉案件，此外还有对保释金、假释、居留、罚款或撤销给予转化身等决定不服的上诉案件。移民上诉委员会决定都是终审决定，除非被自身、司法部部长或联邦法院推翻。对于刑事案件则按照美国刑事诉讼程序进行救济

 

3．中美出入境管理(移民)

 

处罚与救济制度比较首先，出入境管理机构的自由裁量权过大。以驱逐出境为例，美国1990年《移民与国籍法》详细规定了适用驱逐出境处罚措施的各种情形，而新法对于适用驱逐出境的情形只作了原则性规定，尚未出台相关实施细则和司法解释，这导致实践中易出现滥用自由裁量权的情形。

 

其次，出入境管理行政处罚救济机制不完善。公安部对外国人作出的驱逐出境的处罚决定为最终决定，排除了外国人依据《行政复议法》和《行政诉讼法》等法律进行救济的可能。而美国的移民上诉委员会听审的案件绝大部分是关于被驱逐出境的当事人不服移民法官判决而提起的上诉案件，为当事人提供了一道救济程序。

 

三、完善中国出入境管理法的建议

 

(一)改革中国的出入境管理机构和权力配置

 

在权力配置上，笔者认为应逐步将空港、陆路、海港口岸边防检查职能纳入公安出入境管理部门，使得公安出入境管理部门具有完整的审批、检查、处罚、管理权限。公安出入境管理部门应具有独立的执法身份，即外事民警有权依据事实和法律法规的有关规定对违反出入境管理的行为进行调查、处罚，便于排除执法干扰，提高效率，加大对出入境领域违法犯罪的打击力度。从长远来看，我国可以借鉴美国的做法，将分属多个部门的出入境管理职能整合为一个由国务院领导的移民局，在地方设立中央移民局驻地区办公室，管理地方出入境事务，其人事任免、调配和教育训练、财政拨款等管理事项都由中央移民局负责。

 

(二)推动人才引进制度的改革

 

1．完善人才引进的管理政策法规体系

 

目前，人才引进工作缺乏系统的宏观协调与考虑，各部门的职能定位模糊，并且整个人才引进工作缺乏法制化管理。我国必须建设具有中国特色的人才引进管理政策法规体系，围绕海外人才的引进、使用、激励、保障等基本内容，对现行的人才引进的政策法规进行全面的效率与质量评估，并加以改进和健全。

 

2．放宽海外人才的准入行业

 

目前，相比企业，高校和科研机构在引进海外人才方面享有政策和资源获取的优先权。我国应进一步放宽海外人才的准入行业，鼓励海外人才向企业、事业单位等机构流动。其中，应加强对非公有制企业、民营企业人才引进工作的重视，推动所有用人单位在吸引海外人才方面的平等竞争。此外，还应加强高校及科研机构与企业在人才引进过程中的合作，即促进产学研的结合。

 

3．建立科学有效的人才评估机制，完善人才签证立法

 

我国评估外国人永久居留申请时带有较强的主观色彩。我国需建立科学有效的人才积分评估机制，根据申请人的职业、学历、技术掌握状况、工作经验等反映个人能力的指标，以量化方式综合评估申请人条件。

 

借鉴美国移民法的经验，给予“技术移民”明确的法律定义，对人才签证立法进行进一步的明确和细化。在科学量化评估人才机制的基础上，细化签证类别，分出不同种类的二级人才签证，将人才签证与永久居留直接挂钩。如此，既能吸引海外人才来华，又能让其在我国长期居留，为我国的现代化建设锦上添花。

 

4．考虑修改国籍法，采用双重国籍政策

 

我国现行的国籍政策不承认双重国籍，从世界范围内来看，该规定过于严苛与僵化。若废弃或修改此条规定，采用双重国籍政策，可能会吸引更多海外人才来华定居。

 

(三)采取投资移民的优惠举措

 

对于移民输出国而言，资本的外流成为金融危机后国际移民中的一个显著特征。若想扭转当前局面，增加中国对外国投资移民的吸引力度，能否在吸引外国投资中发挥积极促进作用，是衡量移民投资制成功与否的关键。

 

1．设立投资移民的单独签证

 

在对外国人入境及居留的相关立法中，可仿照人才签证制度对投资移民单独设置投资签证或商务签证。另还可仿照美国建立2年考核制，即在投资活动满两年后对该投资综合多种因素进

 

2．放宽总体投资金额的高要求

 

中国移民投资最低需50万美元，最高达200万美元。而反观移民输入大国，加拿大最高投资额为80万加元，美国在一般地区投资也仅为100万美元。想要吸引海外投资移民，中国有必要适当放宽在总体投资金额上的高要求，而引入其他的评估体系。其他评估体系的衡量因素可包括营业额、纳税额、总资产、净资产、缴付注册资本占总注册资本的比例等等，从而全面而动态地评估申请人投资给中国带来的影响。

 

3．以人民币作为衡量投资的货币

 

中国投资移民的相关规定以美元作为衡量投资的货币，而反观其他移民大国，却皆是用本国货币作为货币单位来衡量投资。因此，想要以自信的姿态吸引来自海外的投资，必须以人民币作为衡量投资的货币，增加对本国货币以及本国吸引投资实力的信心，更好地与发达国家进行国际投资移民吸引的竞争。

 

4．实现投资方式与投资评估体系的多元化

 

根据《外国人在中国永久居留审批管理办法》第7条，投资方式仅限于创办商业实体，投资评估仅限于投资金额的考量。此种投资方式与投资评估过于单一，建议引入其他的投资方式诸如中国公司股份投资兼持有年限限制等使投资方式多元化。

 

(四)改革出入境管理处罚与救济制度

 

1．出台出入境管理行政处罚细则

 

新法对于违法行为只作了简单粗略的规定，难以应对复杂的执法实践。尽管公安部已经出台了裁量标准，但该标准未能全面覆盖各种违法情形，且法律效力有待增强。因此，建议我国应及时出台相关行政法规或司法解释，为出入境管理司法实践提供具有操作性的指导

 

2．赋予被驱逐出境的外国人救济途径

 

新法否定了外国人被驱逐出境后的行政复议与行政诉讼的救济途径，这与《公民权利和政治权利国际公约》第l3条规定的“本公约缔约国境内合法居留之外国人，非经依法判定，不得驱逐出境，且除国家安全必须急速处罚者外，应准其提出不服驱逐出境之理由，及申请主管当局或主管当局指定之人员予以复判，并为此目的委托代理人到场申诉”不符，虽然我国未正式加入该公约，但其体现的人权保障精神对于我国完善外国人救济制度提供了重要理由。因此，我国出入境管理制度应该赋予被驱逐出境的外国人以行政复议的途径，以达到人权保障和国家安全维护的平衡。

 

四、结语

 

综上，相比美国移民制度，中国出入境管理体制在诸多方面尚存差距。为进一步完善我国出入境管理制度，需立足国情，借鉴移民发达国家的经验，循序渐进地对改革现有制度，以维护出入境秩序，在保障国家主权、国家安全和社会稳定的前提下，推动对外开放和对外交往，适应全球化的趋势。

 

参考文献：

 

[1]国务院法制办公室政法司，中国人民武装警察部队学院‘中华人民共和国出境入境管理法》释义．中国人民公安大学出版社．2012

[2]刘国福出入境管理法与国际移民．北京：法律出版社．2013