浅论我国立法游说制度的构建

 

摘要：在我国，随着市场化改革和民主法治建设的深化，多元利益集团日渐形成并逐渐在社会政治生活中发挥作用，其中利益集团对立法机关的立法游说尤为突出。但我国现行立法对此全无规定，导致立法游说现象处于法律灰色地带而疏于规制。本文主要分析了我国构建立法游说制度的必要性，并提出构建立法游说制度的具体建议，旨在提供借鉴、发展自身。

 

关键词：利益集团；立法游说；制度构建

 

一、我国构建立法游说制度的必要性

 

现如今，立法游说活动在社会上已经成为一种半公开化的行为。随着社会的发展，立法游说现象将会越来越突出，我们不得不对其加以正视和分析。我国现阶段的国情决定，探索构建立法游说制度具有深刻的现实意义和必要性。这主要体现在以下几个方面：

 

立法游说在中国早已有之，但通常是以商务会谈等名义进行，从来没有正式的法律对其进行规制。利益集团与立法决策者双方的交流，基本上是靠个人的人脉关系，正式的沟通渠道少之又少。西方的游说活动经过了多年的发展，已经具有了一套完整的组织结构和运行机制，我国目前还没有专门的关于规范立法游说方面的法律或规定，因此也就不可避免地会发生大量的灰色甚至黑色交易。我国如果想避免立法游说因缺乏规制和专业性而带来的立法腐败，就必须要明确立法游说的合法性，并制定专门的法律加以监管。

 

随时市场经济的迅速发展，多元利益集团逐渐形成并开始在政治生活中发挥作用。由于我国并未确认立法游说的合法性，利益集团的游说活动只能在私下里进行。由于实力的差距，强势利益集团无论在财力上还是人脉上，都积累了大量的游说资源。

 

这与中国大量弱势群体无人代言的窘境形成了鲜明的对比。如果只有强势利益集团进行立法游说活动，而任由弱势利益集团无人也无钱进行立法游说的现状持续下去，中国社会的分化将进一步拉大，社会不公将更加明显，不利于和谐社会的构建。将我国的立法游说活动纳入法治轨道为弱势利益群体表达利益诉求提供合法途径，可以促进社会利益的均衡，防止因利益过度倾斜造成社会公共利益被侵蚀的恶果。

 

利益集团的立法游说能使我国立法更具民主性和科学性。可以说，利益集团的存在为立法决策者提供了丰富的信息来源，使立法决策者在制定决策时能够集思广益，使其决策更符合实际的社会需要，有助于妥善处理各利益集团之间的利益冲突。

 

同时，确认立法游说的合法性，构建立法游说制度有利于加深我国政治参与的程度，使立法更能全面体现社会各方利益。众多利益集团之间的制约和平衡，能够使各个利益集团的利益诉求均得到充分考虑，在最大限度的实现大部分人的诉求的同时又能够兼顾少数特殊群体，有利于提高立法的民主性。

 

有利于保障法律规范的实施效果。一部法律实施后所产生的社会效果直接取决于公民对这部法律的态度。确认立法游说的合法性，构建立法游说制度，能够给各利益集团均等的参与立法的机会，使他们能够向立法决策者充分的表达自己的利益诉求。一定程度上能够减少其成员对法律的不良情绪，促使越来越多的公民自觉地遵守各项法律的规定，最终促进各项法律规范的有效实施。

 

二、构建中国特色的立法游说制度

 

构建立法游说制度的关键在于制定《立法游说法》，确认立法游说的合法性，将对立法决策者进行的立法游说活动曝光于大众的视野之下，接受大众的监督，使之透明化、法律化、制度化。《立法游说法》应该具体并详细的对立法游说的原则、概念、游说与被游说者的范围、负责机关、游说者的限制规定以及罚则等内容进行详细规定，使立法游说活动真正实现有法可依，并全程接受法律的监督。

 

(一)立法游说制度的原则

 

1．社会公共利益优先原则

 

构建立法游说制度是从法律上确认立法游说的合法性并对其进行规制的活动，这就相当于从制度层面承认了特定利益集团的存在，并赋予了其为自己利益争取法律倾斜保护的权利。因此，在立法游说制度的构建过程中必须注意平衡私益与公益的关系，坚持社会公共利益优先的原则，防止利益集团利用立法游说的合法性过度干涉立法，导致利益的严重倾斜，造成私益严重腐蚀公益的恶果。

 

2．公开透明原则

 

立法游说活动的公开化和透明化关系到立法决策的公开和透明，对切实维护社会公共利益、保证立法的科学性和民主性具有重要意义。因此，在立法游说制度的构建过程中，必须坚持立法游说活动的公开透明原则，使社会公众能够明确洞悉每一项立法游说活动的目的、游说者身份等基本情况，防范立法腐败的出现。

 

3．公正原则

 

立法游说制度的构建必须坚持公正原则，对于立法游说活动的规制必须一视同仁，公平公正的倾听不同利益集团的利益诉求；对于违规现象的处罚必须坚持公正、平等对待的理念，不得产生偏私，不得因游说者的身份等原因法外开恩，从而切实保证立法的公正性。

 

4．独立性原则

 

利益集团作为特定集团利益的代言人，必须确保其独立性，严禁利益集团与政府之间形成直接或间接的从属关系防止利益集团成为政府变相左右立法的工具。利益集团的独立性原则是防止立法专制的关键。

 

5．扶植弱势群体原则

 

构建立法游说制度应当坚持扶植弱势群体的原则，防止“强则更强，弱则更弱”的结果产生。在制度构建时应当注重对弱势利益集团的扶植，确保弱势群体拥有真正能为自己利益进行立法游说活动的代言人，同时拓宽弱势群体进行立法游说的渠道，切实保证其利益诉求得到充分的表达，从而促进社会的和谐、进步。

 

(二)游说的主体范围及其限制

 

立法游说的参与主体包含了游说者和被游说者两个方面。规制立法游说的一个重要方面就是确定立法游说的主体范围和限制。

 

在此，参考美国以及台湾地区的相关规定，笔者认为被游说者应当不仅包含立法机关还应该包含行政机关。游说者则应当包含自然人、法人、各种利益团体或者受委托进行游说活动的自然人或者法人。

 

另外，对于游说者的身份应该加以限制，明确不可进行游说的游说者范围，具体如下：(1)国家机关工作人员及其近亲属不可对国家机关工作人员所属单位及其具有直接或间接隶属关系的单位进行游说；(2)退休后的国家机关工作人员及其近亲属在其退休后2年内不得对国家机关工作人员的原单位或者与原单位具有直接或者间接隶属关系的单位进行游说；(3)与游说活动利益无关者。

 

(三)机构设置及其主要职责

 

立法游说制度构建的另一重要内容是确定立法游说活动的机构设置并明确各机构的主要职责。只有将这两方面内容加以明确才能保证立法游说活动高效、有序的进行。

 

立法游说针对的对象主要是立法机关和行政机关，作为被游说机关，应该设置专职的负责部门及负责人员对立法游说活动进行接待和登记管理，并将登记事项单独成册保管，以备监督机构的查验。被游说机关还应定期向其直接监督机构进行报各，并在网络、报纸等大众传媒公布其接受立法游说的具体情况。按照有关法律规定可以不予公开的事项允许其不公开，但仍需向直接监督机构进行报备。

 

另外，笔者认为还应在全国设置全国范围内的全国立法游说监督委员会，并在地方设置地方立法游说监督委员会，其主要职责如下：(1)对各游说团体进行登记备案；(2)对游说团体的游说活动进行监督；(3)负责将各游说团体游说活动的具体信息和财务状况向社会公开；(4)对游说活动进行备案保存；(5)向社会公众提供查阅、抄录具体游说活动信息的渠道；(6)处理投诉。

 

全国立法游说监督委员会除具有一般职责外，还具有监管地方立法游说监督委员会的权利与义务。

 

(四)游说事项范围

 

立法游说合法化并不意味着利益集团可以针对任何事项向立法及行政机构进行游说活动。倘若对游说事项不加任何限制，不仅会导致社会资源的浪费，还会导致立法及行政部门出现决策效率低下的现象。另外，某些关系国家安全和民族利益的事项一旦允许进行游说，可能会被某些别有用心者加以利用，使其有机会披着合法的外衣行违法之事，最终导致危害国家安全和侵犯民族利益的恶果产生。

 

因此，在构建立法游说制度的过程中，必须以立法游说法的形式从法律上对游说事项的范围加以规定和限制，从而保障游说活动在一个可控并合理的范围内进行，防止其成为部分强势利益集团左右立法达到自身目的的工具。

 

参照西方的规定并结合本国国情，笔者认为对游说事项范围应做如下规定和限制：可游说事项：与游说者利益相关的各项法律、政策等的形成、制定、变更或者废止。不可游说事项：(1)无利害关系者不得游说：(2)涉及国家安全和国家机密者不得游说；(3)9b国自然人、法人或者其他团体要进行游说时应当通过驻华使领馆或者委托国内专门的游说机构进行游说；(4)前述有关国家机关工作人员的相关规定。(5)罚则。

 

众所周知，一部法律要得到有效的实施，除了法律本身要符合社会发展情况外，还需要规定相应的制裁措施加以保障，倘若没有规定相应的制裁措施，法律将成为一纸空文。所以为了落实立法游说法的立法宗旨和立法原则，确保立法游说法的有效执行，应该规定详细的罚则。

 

在确定具体的罚则时，应当注意以下几点：

 

1．坚持违法必罚的原则

 

一部法律的制定必须有利于促使人们形成这样一种意识：只要违反了法律的规定，就一定会受到法律的制裁。只有这样才能对潜在的违法者形成一种有力的心理约束，促使其自觉的遵守法律。因此，对违反立法游说法的行为必须规定明确的制裁措施，保证立法游说法的约束力。

 

2．所制定的处罚标准必须宽严相济，能有效的预防犯罪

 

立法游说法处罚标准的制定必须合理。若处罚过轻不但难以起到预防作用，反而容易造成纵容犯罪的后果：若处罚过重，首先可能致使立法游说法严格依法处罚的可行性下降，其次可能引起民众对立法游说法的不满。

 

3．处罚必须具有确定性即处罚法定

 

立法游说法所规定的制裁措施必须是法定的、明确的。要在立法游说法中明确规定处罚的具体措施、处罚的条件、处罚的执行主体和权限、处罚的程序等内容。通过对处罚的确定性规定，限制执行机关的自由裁量权，保证立法游说法的公正性和有效性。

 

另外，在设定了罚则的同时还应当注意设定相应的救济措施，以防止权力的滥用，切实保障公民的立法游说权。

 

三、结语

 

随着我国改革开放的深入，多元利益集团对社会生活尤其是政治生活的影响将越来越突出，利益集团对立法决策者的立法游说活动必然呈现出日益增多的趋势，构建一套完善的立法游说制度就显得尤为重要。在我国，立法游说制度有其存在的必要性和可行性。但一部完善的制度的构建不是一朝一夕就可以完成的，单是立法游说法的制定就需要进行大量的研究工作，需要立法机关进行广泛的调研、充分的协商和严密周详的构想。相信在诸多学者和立法机关的相互配合下，构建一套完善的立法游说制度的设想在中国必将成为现实。

 

参考文献：

 

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[2]晓红．游说门事件拷目美国游说制度．中田社会导刊．2006(9)．

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