河北省地方立法公众参与的现状考察与完善对策研究

摘要：河北省地方立法公众参与近年取得较大进展，参与主体和客体范围术断扩大，立法的形式也不断更新。但是公众参与的积极性总体偏低，主体性质过于单一，客体范围与深度仍然有限，权利保障不足并且缺乏具体的制度保障。因此，必须采取以下对策进行完善：树立公众参与地方立法的理念，成立公众参与地方立法的社会组织。明确公众参与地方立法的权利以发加强公众参与地方立法的制度建设。

 

关键词：地方立法；公众参与；现状考察；完善对策

 

地方立法是我国立法体系中的重要组成部分，地方立法中的公众参与是提升地方立法质量的重要途径，一般而言，所谓地方立法公众参与是指我国公众以各种形式参与制定、修改和废止地方法规的活动。根据《立法法》规定，地方法规的范围包括地方性法规和地方政府规章，与之相应，立法主体为各省及较大市的地方人大和地方政府。河北省地方立法公众参与主要包括地方性法规制定过程中的公众参与和地方政府规章制定过程中的公众参与，迄今为止，这两个层面都已经取得了很大进展，但也存在诸多不足。本文将立足于河北的特殊省情，阐述河北省立法公众参与的现状，指出其进展与不足，并结合我国地方立法参与的理论与实践，试图提出相应的完善对策。

 

一、河北省地方立法公众参与的进展

 

近年来，随着依法治国的不断深入和《立法法》的全面落实，河北省公众参与地方立法取得了较大进展，主要表现在以下几个方面：

 

1．公众参与立法的主体范围不断扩大。从面向特定公众到

 

一定范围的不特定公众到面向整个社会，河北省地方立法公众参与的主体范围呈现越来越广泛的趋势。在党的十五大之前，河北省公众参与立法主要由特定公众参与，一般包括基层干部群众、行政管理的相对人或者专家。在党的十五大至十六大期间，参与范围逐渐扩大到一定范围的不特定公众，主要包括社会团体和行业组织。党的十六大至今，参与范围进一步扩大，立法草案通过网络和报纸向全社会公开，各阶层民众都有进言问政的权利和渠道。

 

2．公众参与立法的客体范围也不断扩大。从个别法规规章的草案公开到与人民群众切身利益相关的重要立法草案公开到大部分立法草案都应该公开征求意见，河北省地方立法公众参与的客体范围也呈现出越来越宽泛的趋势。十五大之前，参与立法的范围主要是个别重要法规草案，特别是专业性较强的法规规章。十五大至十六大之间，范围开始扩大至与人民群众自身利益息息相关的重要立法，如2000年省政府制发了《关于全面推进依法行政的通知》，规定凡是与人民群众切身利益相关的重要立法，都要进行立法听证或向社会公布草案。十六大之后，公开范围进一步扩展，以政府规章为例，2007年经河北省政府批准，通过新闻媒体向社会公开征求意见形成制度规定今后制定立法计划要向社会公开征集立法项目建议。政府规章草案全部在政府网站和《河北法制报?政府法治周刊》上刊登，重要的在其他省级主要报纸上征求意见。从这一时期开始，政府规章草案公开向社会征求意见、征求社会团体和行业组织意见形成常态机制。

 

3．社会公众参与立法的形式也不断更新，主要有参与草案意见征集、座谈会、论证会与听证会等多种形式。其中，公开各种法规和规章草案一向社会各界广泛征求意见是公众参与立法的最重要方式，并取得了良好效果。新闻媒体的充分介入·特别是互联网的发展与普及，为河北省地方立法的公众参与提供了广阔的平台。通过网络公众可以吏加方便与快捷的获取各种立法信息，从而促使公众参与立法的热情不断高涨。

 

二、河北省地方立法公众参与的不足

 

实践证明，近年来河北省地方立法公众参与取得-f：t~大进展，但不可否认，在参与范围内容及形式等各个方面仍然存在着很多不足。

 

1．公众参与的积极性总体偏低，热情不高。这主要反映在内外两个层面，从内部来看，河北省传统观念浓重，现代法律文化发酵与成熟的土壤贫瘠，现代法律发展中必需的权利意识和政治参与意识淡薄，导致公众缺乏参与地方立法、管理公共事务的理念与意识；从外部来看，立法机关对公众参与立法的重要性认识不足，参与立法虽然有多种渠道，但公众所提意见与建议很多没有得到及时回应，也没有在最终的法律文本中得以体现。同时，立法机关对公众参与立法也缺乏有效的激励机制。内部缺乏积极参与的理念与意识，外部缺乏应有的回应和激励，导致河北省公众参与地方立法难以形成普遍性和规模性。

 

2．公众参与地方立法的主体性质过于单一。目前，河北省公众参与地方立法的主体主要是个人，以社会组织参与的形式并未形成常态这本质上应归因于河北省公民社会的发育不良和公民团体的建设落后。立法本身即是对利益的平衡和分配，尤其是对集团和群体利益的调整原子式的个人要通过参与立法确证其权利，维护其利益，最佳的方式就是形成公众群体，凝聚力量，对地方立法从整体上施加影响。

 

3．公众参与立法的客体范围与深度仍然有限。河北省公众参与地方立法主要集中在对于立法草案的审查与修改阶段，很少参与立法的其他重要阶段。在立法项目征集、立项阶段，立法草案的起草阶段，立法的清理阶段虽然近年有所涉及，但总体上占据的比例还是较少，而立法解释阶段以及立法后评估阶段则基本上没有涉及公众参与。即使是对于参与较多的立法草案审查修改阶段，其范围也没有完全放开，如上所述，2007年河北省政府明确规定政府规章草案必须全部在网站和报纸刊登以征集公众意见，但迄今为止河北省人大对地方性法规草案却尚未做出相应表述，地方法规的参与远未达成常态。

 

4．公众参与地方立法的权利保障不足。关于公民参与地方立法的权利保障，《立法法》第五条做出了原则性规定，即“保障人民通过多种途径参与立法活动”，同时《规章制定程序条例》和一些地方性法规也做出了具体规定。如《规章制定程序条例》第l5条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。”但对“切身利益”和“重大意见分歧”如何认定，仍然由立法机关决定，听证会的举行也只是一种选择性的权利赋予，并非强行性义务。在河北省的地方立法中，也有类似规定。如《河北省地方立法条例》第33条规定，“重要的法规案，由常委会有关工作机构提出，经主任会议讨论决定，可以将法规草案通过新闻媒体向社会公布，广泛征求意见。”可以看出，对“重要性”问题的判断归属于立法机关，向社会公布与否也由立法机关进行选择，这本质上属于一种典型的公权力本位立法模式，立法机构决定着公众参与的权利，而不是由法律确认和保障参与权利。法律没有明确赋予公民参与的权利，自然立法机构就无需承担公众参与的强制义务。

 

5．公众参与地方立法缺乏具体的制度保障。制度是理念的载体，先进的立法理念最终必须通过完善的制度予以落实。河北省地方立法公众参与的制度建设严重滞后，除了听证制度有一定的规范之外，其他的方面都仅限于提出政策或一般性规定的状态。譬如立法信息公开制度、程序保障制度、效力评价制度、专家协助公众参与制度等等方面都存在极大的提升空间。

 

 

 

三、河北省地方立法公众参与的完善对策

 

为进一步完善河北省地方立法中的公众参与，我们可以采取以下对策：

 

1．树立公众参与地方立法的理念，调动公众参与地方立法的积极性。立法机关应采取引导与激励相结合的措施，从外部加强推力以影响公众内心的参与意识，调动公众参与的积极性。第一，强化对公众参与意见的回应与反馈。立法机关要分清责任，力争让公众的参与意见都能得到及时明确的回复，对于采纳的应及时告知，对于没有采纳的也应说明相应理由，对于署名参与的更要进行专门回复，从而证明立法机关的重视程度，也可以提高公众参与的主体意识与认同感。第二，采取适当的激励措施以调动公众参与积极性。公众参与立法提出合理的建议，需要有足够的知识储备与社会经验，需要投入时间和精力上的成本，如果立法机关采取措施对该成本进行弥补，则更能调动公众参与的热情与动力。因此，对于被接受和采纳的建议，并体现在草案或者最终法案之中的意见，立法机关可以定期举行会议，邀请相关领域的专家学者、公众代表和执法机构代表对这些建议进行筛选评估，选出优秀的予以精神和物质奖励，从而鼓励更多的公众参与到地方立法之中。

 

2．成立公众参与地方立法的社会组织。在西方很多国家，公众参与立法并非以个体的形式进行，而是形成社会组织或者利益集团。如蔡定剑所言，这些国家范围甚广，包括美国、英国、德国、法国、加拿大等西方主要国家；组织形式多样，如政党、农民组织、大公司、职业团体、慈善机构、工会、消费者团体和在公共政策中寻求变化的一系列压力集团等；且在发展过程中，普遍经历了从街头抗争到职业化和法治化发展的过程。【2】从国外立法实践所取得的经验看，社会组织或利益集团与公民个人相比，更容易聚集力量，掌握着更为庞大的信息、金钱、人力、物力等资源。因此，社会团体能更为有效的参与到地方立法之中，将公众意见畅通的传达给立法机关，对最后的法律制定施加更加有力的影响。当然，不同的社会组织代表着不同的利益取向，所以在地方立法参与中，应广泛吸纳各种不同社会组织的意见，保证立法建立在普遍而非偏狭的民意基础之上。

 

3．明确公众参与地方立法的权利。目前，我国公众参与地方立法属于典型的公权力本位立法模式，关于参与的主体，参与的程序，参与结果的反馈，参与效果的评价在实践中都由立法机关掌控，势必难以厘清责任激发动力。追本溯源，需要建立公众权利本位的立法模式，换言之，公众参与共享地方立法权，需要在法律上将地方立法权在公共机构和公众之间进行再分配。因此，结合河北省的立法现状，建议修改《河北省地方立法条例》，在法律上明确公众参与地方立法的权利，这些权利应当包括公众提起法案的参与权、起草法案的参与权、审议法案的参与权、对法案实施效果进行评估的参与权，对法案进行监督的参与权等等。同时利与义务是对等的，立法机关的义务也应以法律的形式予以明确。关于上述权利，立法机关应提供各种条件和方法，确保公众实际的享有和行使。

 

4．加强公众参与地方立法的制度建设。理念是制度的先导，制度是理念的体现。只有建立规范合理的制度，才能使公众参与立法的权利从文本走向生活，从理论走向实践。

 

第一，完善公众参与地方立法的程序保障制度。“虽然，在立法过程中，程序参与者不能最终决定立法，但他可以通过对立法结果的影响而有一定程度的自己主宰自己命运的能力。这就使其人格尊严和自主意志得到承认和尊重，独立的权利主体的地位得到实现。”可以看出，规范性程序是保障参与者独立人格尊严、自由意志和自主权利承认与实现的必要前提。具体而言，地方立法公众参与的程序制度建设应包含以下内容：确立公众参与地方立法的主体范围制度，不仅指向个人，而且包括各种利益集团和社会组织；确立公众参与地方立法的客体范围制度，应覆盖立法的所有阶段，包括立法草案的审查与修改阶段、立法项目征集立项阶段、立法草案的起草阶段以及立法的清理和评估阶段；确立公众参与的形式与途径，包括面对面的座谈会、论证会、听证会，也包括通过电视、报纸、网络等新闻媒体中介形式：公众参与意见的吸纳与利用制度，既要全面收集，不遗不漏，又要分类剖析，逐条梳理，做到充分吸纳，多项利用；公众参与意见的反馈制度，采取整体反馈和逐一反馈相结合的方式。

 

第二，完善立法公开制度。立法公开制度的确立是公众参与地方立法的必要前提。“任何社会成员如果要进行有效的自治，对面临的问题做出明智的决定，就必须要容易的看到必要的陈述事实的材料，而且这些材料应该有适当的准确性与完整性。”立法公开是在立法过程中，立法机关向社会公众公开每一个阶段、每一个步骤的信息与资料。它应包括以下诸方面的公开：首先是立法信息的公开，包括立法详细规划、立法背景资料、立法草案及其说明、立法座谈会听证会论证会等会议纪要、公众参与意见的收集与反馈情况说明、正式立法文本等等。其次，要建立立法预告制度，即公开立法规划草案或者面向社会公开征集立法项目建议或者立法草案。立法预告制度可以充分了解公众的利益所在，深切反映公众的呼声，全面集中民间的智慧，使立法真正建立在民意基础之上。再次，要建立立法会议公开制度。一方面．将立法会议的主题、会议时间地点、会议议程、发言情况、审议结果等重要内容通过媒体向社会公开；另一方面，可以邀请公众代表旁听立法会议，增强立法的透明度，让公众亲眼见证法律形成的过程，从而提高公民参与的热情。

 

第三，强化立法听证制度。立法听证是公众参与地方立法最为重要的途径。河北省有关立法听证制度的建立也早有明确规定，2001年，河北省政府就发布了《河北省地方政府立法规定》，对公众参与政府立法做了规定，特别是对举行立法听证会的范围、程序等做出较为具体规定。这一阶段，共举行立法听证会5次，征求社会团体、行业组织意见2O多次。2013年l1月，河北省人大常委会通过的《关于提高地方立法质量的若干规定》中就明确提出“对立法中涉及本省经济社会发展全局的重大问题或者涉及广大人民群众的切身利益、人民群众普遍关注的热点问题等，应当举行立法听证会。”并且，同时规定了参与人员的构成以及听证会举行的具体程序。但是这些规定都过于笼统，不够全面具体，应从以下方面进行强化：首先，要制定统一的立法听证规则，涵盖基本原则和基本制度两个层面，基本原则一般包括公开原则时效原则与论辩原则，基本制度包括案卷制度、意见回应制度和媒体监督制度。其次，要明确立法听证的范围，即对立法听证的对象做出概括性规定、列举性规定和排除性规定。再次，明确立法听证的程序，主要包括立法听证的准备程序、举行程序和结果公告程序。最后，要建立立法听证人的选取机制和发言机制。在昕证人的选取上，应包括立法机关的代表、专家代表及利害关系人代表，其中利害关系人的选取范围要广泛且各方比例要适当；在发言机制上，要充分保障利害关系人的发言时间和机会，给予各方基于平等地位而进行的充分而友善的辩论与协商。“立法听证是一种听取抗辩意见以及实现立法公正的制度”，只有保证各方辩论与质证的权利，才能实现公正的立法听证。

 

四、结论

 

河北省作为经济大省与文化大省，其法律发展与法治现状却相对滞后，在立法特别是地方立法参与上，近年虽有一些进展，但仍然存在渚多问题，与东部、南方各省相比还有着不小的差距。为缩小差距，加快法治河北的建设，我们需要从理念上强化公众参与地方立法的意识，从形式上鼓励社会组织的广泛参与，从权利上确证公众参与地方立法的各项权利，从制度上建立程序保障立法公开和立法听证等制度，对河北省公众参与地方立法予以全面完善。

 

参考豪献：

【1】孬垂林．公众疆律新嗣媾体参与政府立法的思考．

【2】蔡定剑主编．国外公众参与立法．法律出版杜．2005．

【3】饶世权．地方立法公众参与的实质、问题与对策．理论与改革．2008(I)．

【4】王鉴辉．我国地方立法的价值取向研究初探．现代法学．2002(2)．

【5】科思著．聂崇信，朱秀贤译．沦民主．商务印书馆．2005年版．第158页．