“异地高考”政策的法律分析—兼论教育公平的实现

[摘要]本文以“异地高考”政策为基点，对政策的具体内容作了评析；着眼于高考制度和户籍制度改革，探讨了制度如何形成，改革何以实现。

 

[关键词]“异地高考”政策；高考制度；法律；教育公平

 

“异地高考”指的是户口在流出地但在流入地高中就读并注册学籍的应届高中毕业生在学籍所在地报名参加高考和录取的一种方式。2012年8月3113国务院办公厅发布《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通矢口》(以下简称《通知》)，要求各地在2012年年底前出台“异地高

考”具体办法。截至2013年1月913，全国除西藏外的各个省、自治区、直辖市，都按照国务院要求出台了具体实施方案。

 

一、各地“异地高考”政策的评析

 

全国各地的政策大致可以划分为四种类型：第一类是北京、上海、天津、广东等核心区域，“异地高考”门槛很高；第二类是西部省份，门槛相对较高；第三类是浙江、福建、江苏等东部省份，门槛相对较低；第四类是山东、河南、安徽等人口大省，门槛很低。

 

从整体上看，“异地高考”的问题依然没有获得根本性的解决。在地方保护主义的干扰下，各地或设定苛刻条件，高筑“异地高考”门槛；或有意拖延，用“时间换取空间”。最受关注的北京、上海、天津、广州的政策方案仍需推进和完善。北京的方案只是过渡政策，即使符合较为严格条件的随迁子女，也只能在北京参加中职、高职考试，尚未出台本科招考的方案；天津也只是公布随迁子女参加中、高职考试的方案，并未涉及本科招考；上海虽然表示有意放开《唇住证》A证人员的子女在上海参加中考、高考，但由于居住证申领方案尚未定稿，“异地高考”真正试行至少也要等31．]2014年以后。此外，居住证制度实行积分制，积分制主要受惠群体是高端人才子女，而普通务工人员仍被排斥在外。广东则实行渐进式改革，逐步放开，到2016年允许随迁子女就地高考。

 

因此，笔者建议，中央政府把“异地高考”政策推进进度纳入地方政府官员的政绩考核指标体系中。同时，中央政府还应积极从国家的宏观层面给予“异地高考”改革阻力较大的地区必要的政策支持。只有中央政府和地方政府上下联动，才能确保高考改革较快取得实质性进展。

 

二、“异地高考”政策之后进一步改革的构想

 

“异地高考”政策的出台是对现行高考制度的一次改革，但其并没有从根本上触动高考制度和户籍制度，其实质是有限度地允许考生自由地从“高考高地”向“高考洼地”流动。其实流动的不应该仅仅是考生，也应该是高等教育资源，只有这种双重流动才能从根本上消除高考地势的不平坦，实现高教资源地区分配的平衡。

 

高考制度改革本质上要解决的问题就是打破高教资源对土地的附着、人口对土地的附着以及不同土地上附着的高教资源和人口比例的失衡。高教资源对土地的附着体现在本地高校在招录时给与本地考生更多名额和机会，这是现今高考制度的弊端。人口对土地的附着其实是户籍制度限制着人口的自由流动。不同土地上附着的高教资源和人口的比例不同实则是社会主义市场经济体制下市场这只“无形之手”调配资源

的结果。

 

因此，进一步的改革可从以下几方面突破：第一，实现各高校(至少是中央部委直属管理的高等院校)在各省(区、市)同比例招生录取，打破高教资源对土地的附着；第二，改革现行的户籍制度，渐进性地允许人口自由流动，打破人口对土地的附着；第三，通过国家强有力的宏观调控实现高教资源在地区间分配的均衡，弥补市场调节的不足，实现不同土地上附着的高教资源和人口比例的平衡。

 

三、改革目标的实现。教育公平的实现

 

“走向何处”和“如何去走”是任何制度改革都不得不解决的两个基本问题，前者需要理性主义的建构，而后者则更多地要靠渐进性的“摸着石头过河”的经验积累来解决。相比进一步改革的构想，改革目标如何实现才是我们更要关注的问题。虽然不能提供一个确切的答案，但通过关注制度形成的过程，或许能对良好制度的形成有所启示。

 

2010年3月，北京、上海和广东等外地户籍学生家长，陆续组织了“教育公平志愿者”团队，采用法律允许的各种手段，推动政策的改变。2011年3月十一届全国人大四次会议上，教育部部长袁贵仁称，教育部目前正在和上海、北京研究，逐步推进“异地高考”。2011年10月，北京大学张千帆教授等学者联名向温家宝总理上书，提请国务院审查并修改《普通高等学校招生工作规定》，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”的规定。2012年1月，《教育部2012_T_作要要求“保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”。2012年3月1日，志愿者们发出了(仇万随迁子女家长致全国人大代表和全国政协委员的一封公开信》，呼吁“尽快取消高考户籍限制”。2012年3月全国政协十一届五次会议上，教育部部长袁贵仁指出，“异地高考”改革方案将在10个月内出台。2012年1O月初，张千帆教授联名30位专家第三次上书，向国务院、教育部及北京、上海、广州三地的教育部门领导递交了《进城务工人员随迁子女在就读地参加升学考试的建议方案》。2012年l1月8日，中国共产党十八大报告中明确提出“积极推动农民工子女平等接受教育”。2013年1月9日，全国31个省(区、市)除西藏外，都按照国务院要求出台了具体实施方案。

 

我们通过梳理“异地高考”政策诞生过程中不同主体的互动关系，提炼出三种关系，即官方举措和民间行动良性互动，“学者上书”与“民间方案”形成呼应，党的政策与国家法律协调互补。

 

(一)官方举措和民间行动良性互动，学者上书与民间方案形成呼应

 

精英主义的代议民主理论的困顿导致了民主参与理论的兴起，与此相伴的是国家公权力越来越向社会转移，体现在法律规范上便是宪法、行政法中公众参与的相关规定，学者上书与民间行动都是公众参与的重要体现。我国法》第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《立法法》、《彳亍政法规制定程序条例》和(觎章制定程序条例》确立了公众参与国家立法和行政立法的制度。公民参与的途径和形式是多种多样的，可以通过座谈会、论证会、听证会等途径陈述、申辩、举证和提出意见、异议，通过信访、游行、集会等途径提出批评、建议，通过组织行业协会、社团等途径参与规则制定和秩序维护。因此，在高考制度的进一步改革中，应该广泛开辟征求民意、吸收民智的渠道，让不同群体进行博弈，同时充分发挥知识分子等社会精英的作用，实现官方举措和民间行动良性互动。

 

(二)党的政策与国家法律的协调互补

 

执政党的政策与法律有着密切的关系。任何一项法律的创制都要受到执政党的政策影响。可以说，执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容。德国比较法学家茨威格特、克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”

 

党的政策通过特定的程序上升为国家政策，经过实践检验再确定为法律嘲。在此过程中，党的政策给法律带来活力，赋予法律一定的价值，从而使法律摆脱机械性和僵化性；通过法律来实现党的政策，有效地实现了对政策形成中恣意的限制。这是在进一步的高考制度改革中必须要重视的问题。

 

[参考文献]

 

[1]周敏凯．扩大公民有序政治参与的理论思考[J]．学习与探索，2010(6)．

[2][德]K·茨威格特，H·克茨．比较法总论[M]．北京：法律出版社，2003．

[3]陈俊．从政策治理到法律治理——以彭真的治理术思想发展为研究对象．西南政法大学，2011