我国节水农业的技术成本和政策导向研究

摘要：我国节水农业发展缓慢的一个重要原因，是现行农业用水价格政策与节水农业技术推广之间有矛盾，而该矛盾源于节水技术政策没有成为农业发展政策扶持的主要对象。因此，主张农业用水的政策支撑点要放在对节水农业的技术投入上，而不是放在低水价上。

 

关键词：节水农业；节水技术；政策导向

 

一、问题的提出

 

近年来，在国家大力发展节水农业的宏观决策影响下，各地政府都把节水农业作为农业发展的核心战略之一，从水利工程建设、农业水价格改革到节水技术推广等，都建立了比较系统的政策支持体系。但是，由于投入比和政策因素的影响，大多数农户不会选择节水技术，而是选择传统的灌溉方式。一是农户收入低下自然影响节水的技术性投入；二是节水技术的高成本直接影响农户的投入选择；三是补贴型农业用水价格政策使得农业生产的低水成本产生和节水技术的选择冲击；四是国家农业政策倾向于对种植项目的补贴，而不倾向于对技术投入的补贴。

 

问题的焦点在于，国家对于农业发展的政策支持主线到底应该放在什么地方?一方面，国家实行粮食生产直,农业用水低水价政策；另一方面，节水技术投入没有政策性的扶持，大多数农户就只能选择传统的灌溉方式，而不会选择节水方式。解决这个矛盾的唯一出路，只能是改革低水价政策，同时对节水技术进行一定力度的财政补贴。

 

二、节水农业的技术性成本约束

 

对于节水农业的技术性成本约束，可以看做是与节水技术的投入相关因素有关，如农户收入、设备价格、水价与节水措施的比较、政府政策倾向等。约束要素的一个共同特点是直接影响农户节水技术投入的偏好选择。

 

（一）农户投入能力低的约束根据国家统计局发布的数据，2010年中国农民人均纯收入只有5919元，还不到城镇居民人均可支配收入的1／3。当前，农民人均收入最高的两个国家是美国和日本，美国农民人均年收入约为12500美元，日本约为15000美元。美国是我国的12倍，日本是我国的l5倍。以色列把节水农业发展到世界最高水平，实际上也是得益于政府的高投入和农民的高收入。

 

（二）节水技术高投入的约束根据王华亮先生对2009年河南省不同技术条件下的节水成本和效率进行了详细的调查和分析，当前主要节水技术的投入成本和效益如下：一是采取管道防渗技术，每亩成本422元、节水i13吨、节水总效益283元；二是采取渠道防渗技术，每亩成本566元、节水90吨、节水总效益174元；三是采取微灌技术，每亩成本883元、节水315吨、节水总效益321元；四是采取喷灌技术，每亩成本1372元、节水225吨、节水总效益222元。其中，前两项成本是必然成本，后两项成本是选择成本。

 

（三）农业生产水成本偏低的约束农业用水价格管理是个很复杂的问题，涉及的因素很多。据国家有关权威部门的统计，目前，全国水利工程水价水平普遍较低。2005年全国大中型灌区现行农业平均水价6．5分／立方米，实际供水成本水价17分／立方米，农业平均水价仅为成本水价的38％，平均水费实收率仅为57．3％，实收水费只占成本的22％。2007年全国百家水管单位农业水价6．16分／立方米，2008年全国平均农业水价7．33分／立方米，目前大概在10分／立方米左右。从1990年~2010年的2O年问，我国农业生产的水成本比重从区域来看，一般北方灌区水费占生产成本的10％~20％，南方一般只占3％～5％。

 

（四）政策性补贴倾向的约束2000年以来，我国政府为了解决“三农问题”，采取了多种多样的扶持政策，但是，这些政策基本上都是指向非水项目的。也就是说，到目前为止，我国政府关于大力发展节水农业的国策是早就确定了的，但是，对于不同地区、不同农户、不同水利灌区的节水技术投入问题，并没有形成规范的财政补贴政策，更谈不上政策体系。一方面，我国是世界上缺水的国家；另一方面，在节水技术投入上没有形成政策共识，没有投入补贴，这就直接影响节水农业的发展。

 

三、典型事例中西北农业水价的运行矛盾

 

从西北各省区的水价水平可以看出，农业用水价格水平普遍很低。农业用水成本大致水平是：每亩约5O元～6O元，每吨水约5分～2吩，约占供水成本的10％~20％。这只是个大致的平均水平，地区之间的实际差别比较大。为了进一步对水利工程灌区的农业用水价格政策和价格水平进行比较分析，又选择了西北地区的几个主要灌区作为例证。

 

（一）陕西根据调查，陕西省的农业水价标准在西北地区最高。在其省属五大灌区的自流引水灌溉中，斗口灌区的粮食作物水价为0．115元／立方米，经济作物水价为0．30元／立方米。农业水价居于中间水平的是甘肃省，该省实行的是两部制水价，自流灌区每年收费按225元／亩～675元／亩，再按0．03元／立方米～0．08元／立方米计收水费；抽水灌区再加收电费。全省农业水价平均0．07元／立方米。青海省农业用水水费按照实物折价后的平均水价约在1125元／(亩·年)~3375元／(亩·年)。新疆全区农业灌溉水价平均为0．029元／立方米。西北各省(区)的水价尽管有高有低，但均未达到成本价格。

 

（二）甘肃甘肃的灌区主要集中在河西走廊地区，这里有1200多万亩耕地，其中70％以上是水浇地，属于内陆河灌区。2010年，河西走廊五灌区的亩均农作物毛灌溉定额如下：川区小麦611立方米，制种玉米770立方米，普通玉米770立方米，带田820立方米，蔬菜833立方米，油料528立方米。目前，大部分地方的灌溉水都是按照这个标准控制的，但是，基本上还是以漫灌为主，用水量很大，浪费非常严重。现行农业水价是1997年核定的供水成本价格，平均仅为7．1分／立方米，比全国的平均价要低。近年来，水利工程固定资产和水资源管理供水成本成倍增加，现行水价仅占供水成本的49％。

 

（三）新疆新疆是西北地区相对水价比较低的。近年来的农产品水成本变化可以通过新疆建设兵团的专题调查报告看出。该课题通过对所调查的8种大宗农作物、l2种特色经济作物、6类园艺作物、3个畜种的成本效益及主要成本构成项目进行分析比较，结果表明：棉花、小麦等大宗农作物的水成本比重中棉花为8．9％，玉米15．2％，小麦14．5％，水稻23．1％，甜菜1O．1％，油菜2．8％，油葵8．2％，制种玉米18．4％；各种特色农作物水成本比重中啤酒花为6．3％，马铃薯6．3％，红花5．2％，薄荷5．7％，熏衣草6．4％，万寿菊5．1％，留兰香14％，茴香17．9％；大宗园艺作物水成本比重中苹果为5．4％，红枣l0．6％，梨8．9％，葡萄9．6％。

 

四、我国农业生产低水价政策的缺陷

 

（一）现行农业水价政策长期以来我国一直实行的是单一的低水价政策，水费与水成本的差额由各级政府财政补足，并且长期实施按亩收费的简单型水价政策，即不管有水无水，不管种什么作物，也不管用水量的多少，各级水管部门一律按亩平摊征收水费。同时，现行单一的水价政策，缴纳的水费与用水多少没有直接关系，即与农民的切身利益不相挂钩，最终导致单一水价结构既不能向用水户传递正确的成本变化信号，也不能向供水单位反馈需求的变化，起不到调节供给和需求的作用。

 

（二）低水价政策的副作用低水价必然导致大水漫灌方式，目前，我国农业用水的有效利用率仅为40％左右，远低于欧洲等发达国家的70％~80％水平。低水价的副作用表现在四个方面：一是用水户节水意识淡薄，过低的水价使灌民对水资源的紧缺型认识不足；二是灌溉方式落后，节水措施跟不上，大多数农户不舍得在节水设备上投资；三是用水户积极参与灌区建设和管理的意识差，严重影响了水利事业的可持续发展；四是导致农业用水供给严重不足，水资源供给越来越紧张；五是农业水资源时空分布严重不均，各地水库的调蓄能力持续下降。

 

（三）低水价政策的体制缺陷政策是由体制保证执行的。目前，我国的农业水价形成机制和政策管理仍然存在许多严重缺陷。一是部分地区终端水价偏低，不利于提高用水户节水意识。二是水利工程农业水价远低于供水成本，致使工程老化失修。三是实施农业水资源费征收的省市极少，地下水超采严重。四是农业末级渠系水价管理薄弱，乱加价、乱收费和截留挪用水费的问题突出，既加重了农民负担，又助长了水资源的浪费。

 

五、发达国家节水农业技术投入政策导向

 

发达国家的节水农业技术投入政策体系比较完善的是美国。目前，在美国各种农业灌溉技术中，漫灌占45％，低压大田喷灌占50％，滴灌只占5％。以色列的滴灌比重已高达70％。水费比重各国也有所不同，印度为5％～12％，越南为3％～8％。

 

美国的节水技术扶持政策主要有：一是国家投资建设基本农村水利工程，为农村提供用水保障，美国在1933年～1943年就批准兴建了34个灌溉与调水工程；二是建立健全农业节水投入机制，提供无偿投资、无息或低息贷款，美国在工程计划方面优先安排灌溉工程项目，政府给予长期低息或无息贷款，同时，为了鼓励农民兴建水利工程，联邦政府通常采取向农民赠款建设工程的办法，一般赠款额为工程总投资的20％，并在税收方面采取优惠措施；三是政府为初次购买喷灌设备的用户提供低息贷款，以促进现代灌溉技术的应用，美国农业灌溉工程的科研、设计等费用，全部由联邦政府支付，灌溉工程建设费用由联邦政府资助50％，其余50％由地方政府支付或者使用由政府提供担保的优惠贷款。

 

除美国之外，包括以色列等许多国家都对节水农业技术投入有比较实在的政策支持。比如，以色列的政策规定，供水系统的运行维护费用，用水者负担主要部分(70％)，政府负担小部分(30％)。澳大利亚灌溉工程斗渠以上的部分由政府投资兴建，农场内部设施由农场主自己负责。管理单位所收水费只够渠系输水工程运行维护费的70％，其余部分由政府补贴。农民兴建节水灌溉工程可向政府专门机构申请比普通商业贷款利率低7个百分点的优惠贷款。在日本，中央政府负责修建水库、引水坝、干渠等灌溉设施，地方政府负责修建向农田供水的支渠，用水者协会负责毛渠的修建。各级政府对灌溉工程设施给予相当大的财政支持，灌溉面积7500亩以上的干渠，由国家兴办，总投资的2／3由政府承担，县承担23．4％，市、町、村及受益农户只承担余下的1O％。

 

美国等国为了激励节水农业的技术投入，多数对农业以水价格实行边际水价政策。所谓边际水价政策，是运行市场机制的作用，采取累计浮动水价的方式，既对农户有补贴作用，又能激励农户积极选择节水技术。如美国过去由于水价便宜，农民采用大水漫灌，耗水量达需水量的6倍多，经过调整水价产生了很好的效果；即当灌溉水价由4．7美分／立方米提高一倍达N9．4美分／立方米的时候，灌溉效率即由40％提高N6o％。以色列实行全国统一水价，通过建立补偿基金对不同地区进行水费补贴。不同部门的供水实行不同的价格，用较高的水价和严格的奖罚措施促进节水灌溉。为鼓励农业节水，用水单位所交纳的用水费用是按照其实际用水配额的百分比计算的，超额用水，加倍付款，利用经济法则，强化农业用水管理。对配额水的前50％的用水按正常价收费(O．1美元／立方米)，其余的50％将提高水价收费(约0．14美元／立方米)。对于超过配额用水的前10％，定价为0．26美元／立方米，再多的超额用水为0．5美元／立方米。

 

六、农业节水不同技术的政策设计

 

一是节水技术实际上是分成两个基本阶段的，前阶段是渠道节水技术，在基本实施节水战略的情况下，这是必需的，没有选择余地。至于是选择低压管道技术还是渠道防渗技术，这不是成本问题，而是耕地条件和供水环境问题。在西北沙地和戈壁地区，由于渗漏比较严重，必须采取管道防渗的技术，在有些地区还必须同时采取管道防渗和渠道防渗的双重技术措施。所以，前阶段成本是必需的，而后阶段则需要根据条件和环境进行技术选择问题。也就是说，如果是高水平大面积的节水试验区，正确的决策思路应该是：前阶段节水技术必须采取，后阶段节水技术有选择性。

 

二是在目前所有的节水技术当中，微灌技术的投入成本比较低，综合效益比较好。但是，一般来说，微灌技术多采用膜下滴灌技术，管道是以化工塑料为基本原料的，使用期比较短，一般在两三年左右，如果质量不是很好，使用一年后就得更换。而喷灌技术与微灌技术虽然在投入上有差异，但是，一般来说，采取喷灌技术一般多使用钢管SDPVC技术，使用期比较长，但是，总投入比较大。所以，对于具体的地区来说，要采用哪种技术，就需要根据条件和种植作物的特性来确定。

 

三是在西部贫困地区、民族地区和许多条件比较差的地区，由于投入条件的限制，不可能大面积采用投入比较大、技术比较先进的节水技术。在这种情况下，发展节水农业必须选择阶段推进的策略，把节水农业分成三大阶段来实施。不同的阶段有不同的政策支持内容。第一阶段是水利工程建设，在目前情况下应该由政府投资包下来，以后逐步采用BOT投资方式；第二阶段是渠系配套建设，目的是把水高效地从水库输送到耕地上，是采取管道防渗还是渠道防渗，要根据具体情况再确定，不能搞“一刀切”；第三阶段进入实际节水技术推广运用阶段。

 

四是目前国内通过对农业节水的成本和效益的调查，主要集中在大面积的以粮食等农作物为主的农田节水问题上，其实，根据对甘肃省许多地方的调查发现，节水成本最好的是塑料大棚技术。根据对个别典型区域的调查发现，一般的塑料大棚占地约一亩，建设成本在l万元～1．5N元之间，不论种植什么产品，效益在2万元左右，用水在1000吨～1500吨之问。从发展模式上看，大棚技术虽然属于高效农业，但从每吨水的经济效益产出率上看是最高的。所以，应该把塑料大棚技术作为节水农业补贴的重点对象。

 

五是排灌和滴灌技术的投入成本估算。根据河南省2009年的估算，滴灌技术和喷灌技术每亩成本分别为883元和1372元，如果再加上物价因素，目前滴灌技术的成本大约在1000元～1500元，排灌技术大约在1600元~2000元。考虑到我国干旱和半干旱地区主要集中在西北，采取哪种技术要看农民收入和土质条件，分类选择。对于土地比较平整、面积比较大、经济条件比较好的地方，选择排灌技术；而对于大部分比较零散和投入条件比较差的地方，选择滴灌技术比较适合。目前，国内技术比较先进成熟、成本比较低的是新疆的天业生产的地下输水管道和地面管件，其中，膜下滴灌技术平均一次性亩投资550元～6o0元。地下输水管道使用寿命可达2O年～50年，地面管件使用寿命为三五年，田间滴灌带每年更换一次，按全疆滴灌应用平均增收200元／亩计算，投资回收期不到3年。

 

七、节水农业技术投入的政策支撑点选择

 

㈠制定农业水政策的思路通过上述对我国现行农业用水价格政策、节水政策的分析，在思路上必须明确：一是水资源对于任何产业、任何部门来说都是商品，不能对工业是商品，而对农业是“福利品”；二是必须确定水商品的原则，只有在水商品原则的前提下，对水资源的保护和使用才能达到边际效应最大化；三是节水是今后我国农业战略中的核心战略，节水政策应该成为农业和农村政策的最重要的组成部分，这不仅是由我国的水国情决定的，而且是农业发展方式转型的关键所在。

 

（二）农业用水的政策体系设计根据我国农业的结构情况，建议国家有关部门研究农业政策框架，出台相关的农业用水政策体系。农业用水政策体系大致包括两个方面：一方面是水资源供给方面的政策，包括农村水利工程建设政策、渠道建设和维修政策、水利工程和渠道管护政策；另一方面是水资源使用政策，包括节水技术研发投入政策、节水设备投入政策、节水人才培养政策、节水技术试验政策、节水技术宣传政策。

 

（三）农业用水的政策扶持支撑点选择不管采取哪种农业用水政策，目的都是为了促进节水农业的健康发展，所以，必须调整目前重水价补贴、轻节水技术补贴的矛盾局面。总的设想是，取消农业用水的补贴政策，对农业用水采取成本价政策，同时根据不同农业生产项目的均衡用水量，采取边际水价政策。与此同时，对节水农业技术实行力度比较大的政策扶持，对不同的节水技术采取不同的、有针对性的政府财政补贴。用这种政策导向，激励用水农户积极地、自觉地选择节水技术。对节水效率特别高、面积比较大、集中连片的农业项目，采取最优惠的政策形式，比如，塑料大棚技术、大型排灌和滴灌区、无土栽培农业等。

 

（四）农村小型水利工程政策对于地方性的、特别是乡镇、村自建的水利工程和水资源管理，采取地方项目自治政策，具体政策规定由项目业主自行决定。但是，考虑到整体节水农业的发展、国家水资源保护和提高水资源的利用率的需要，各级政府应该对这样一类的农村水利工程建设给予政策性的投入援助，采用“三三”制比较合理可行，即国家投入1／3、地方投入1／3、农民自筹1／3。对于这样一类的农村小型水利工程范围内的节水技术也参考政府水利项目同等实施政策援助。

 

（五）改革农业用水的计价方式按供水经营者向用水户计收

 

水费的不同方式分为单一制水价、两部制水价、超定额累进加价、阶梯水价、丰枯季节水价和季节浮动水价。改革计价方式的目的是促进节约用水、维持供需水的相对平衡、均衡补偿供水生产成本费用。可根据水资源条件和供水工程情况实行分区域或分灌区定价。在实行农业用水计量的条件下，可适当引入丰枯季节差价或浮动价格机制，加大水价的激励和约束作用。继续推广计量水价和容量水价相结合的两部制水价，以促进水资源合理分配和水利工程的稳定运行。要尽快制定科学的农业用水定额，为推行新的计价方式打好基础。

 

八、结语

 

笔者的主要观点和政策建议是农业水价政策应该成为农业政策的核心政策之一，要建立包含供给和使用两方面要素的完整的新型小农业用水政策体系；农业用水的政策支撑点要放在对节水农业的技术投入上，而不应当放在低水价上，低水价对节水农业发展有很强的抑制作用；不同节水技术的投入成本和节水效率应该成为政策补贴量的直接参照指标，节水效率越高补贴应该越多，尽量提高节水技术的边际效率。