农村公共产品与服务的理论问题-农村公共产品与农村公共服务问题

摘要：农村公共产品广泛分布于农村地区，主要是指农村社区内与农民生活、生产相关的用于满足农村公共需要，能同时被许

多农村居民共同消费和使用的产品，有许多类型。其消费和使用的性质也各不相同，在性质的划分上也存在一些问题。同时学术界对公共产品与公共服务之间的关系也有不同的争议和看法，认为公共产品是有形的，而服务是无形的。本文就上述问题进行了理论分析与论述。

 

关键词：农村公共产品；公共服务；理论研究

 

农村公共产品的理论基础来源是公共产品的理论基础，有广义和狭义之分。它也是公共产品概念中的一部分。农村公共产品是广泛分布于农村地区的，主要是指农村社区内与农民生活、生产相关的用于满足农村公共需要，能同时被许多农村居民共同消费和使用的产品。广泛分布在农村的这种公共产品，其性质可分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。从消费来看：农村的纯公共产品由广大农村居民共同使用，有些使用权归农村居民群体或集体所有。而提供该公共产品带来的收益不完全为投资者独享，应该由公众共享，但广泛分布在农村的准公共产品，一般也有“排他性”和“非竞争性”的特点。这从农业生产角度看属第一产业，而准公共产品的这些特点，涵盖着国家发展的基础安全性的粮食问题，也决定了一些生产和供给很难完全由私人部门或企业提供。也就是说，在经济利益最大化的市场规则下，利用市场机制是完全无法实现满足此农村准公共产品的充分供给，这就必须借助于政府的力量，或非政府组织来提供。因此，农村的这种准公共产品一般由政府或社区提供，不以追求经济效益为目的，以补偿成本为原则，向公众提供。农村的公共产品也可根据其内容分为农村公共设施和公共服务；根据其区域范围可分为全国性的，主要是指跨省、市、区，跨各流域、各行业的。地方政府的准公共产品主要指省级、市、县、乡镇和社区(村)级中农户所享用的农村公共产品。按照其来源可以分为人工的和自然的公共产品；根据其用途或服务对象，可以将之分为农村居民在农业生产中所需要的和生活中所需要的农村公共产品。另外，各民族的不同生活方式及地域分布上也存在着一些特殊的公共产品。但在学术上一般都是从性质进行分类探讨的。

 

一、根据产品在消费过程中的性质不同而分类

 

根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，大致可分为农村基本的纯公共产品与农村基本的准公共产品。典型的农村纯公共产品有：农民享有的安全服务，农村基层政府行政服务，也包括农村社区安全，农村自然灾害救助，农业发展战略研究，农村资源与环境保护，农业发展综合规划以及信息系统，农业基础科学研究，大江大河治理以及农村九年义务教育等。然而，在现代的农业、农村发展中，绝大多数农村公共产品都是以准公共产品的形式存在的。一类是在性质上接近于纯公共产品的，主要有：一是农村公共卫生、农村社会保障、农业科技成果的推广、病虫害的防治、小流域综合治理、农田防护林等；二是农村高中、职业化教育、农村水利灌溉、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等。另一类是在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，这主要有农村电信、成人教育、自来水、农业机械设备投入等。很多农村准公共产品都存在拥挤性的特点。农村公共产品不仅包括有形的产品，也包括服务的无形产品。它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品。由于农村公共产品是指由不同层级和性质的主体提供的为农村社区公共享有的产品。其涵义一方面概括了公共产品的非排他性和外溢性，另一方面也强调公共产品供给的非竞争性，同时强调了它与农民生活、生产有着直接密切的相关性。但农村公共产品的性质划分也是随着社会经济技术发展和不同时代而发生变化，有些也不是完全改变的。

 

二、农村公共产品在使用中产生的外延性和相互依存的特征

 

农村公共产品在使用中也有外延性的特征，这些产品或服务不但会使农村受益、农民受惠，而且其中有些公共产品或服务的受益范围又不仅仅局限于农村地区，也有它的外延性和其他的一些特征。如发展农村公共产品供给能够扩大需求，可增加相关产业部门的要素收入的增长。发展农村公共产品也可以降低消费成本，进而扩大消费者对相关产品的需求。例如投入乡村公路建设就是农运汽车的互补产品，汽车是私人产品，而生产汽车的工厂又是第二产业，而农村公路是公共产品私人购买车辆后，迫使公共部门发展道路；反过来公路建设滞后对私人购买汽车起制约作用，对第二产业工厂也有影响。因此一些私人产品消费也需要具备一定的条件，否则，就会减少该产品的效用或增加该产品的消费成本。二是，发展农村公共产品有利于私人产品的开发和成本降低，进而可扩大相关产品的消费需求。例如农业科技和农业教育的投入，可促进农业方面新产品的开发和降低产品的生产成本。由于新产品的开发和生产成本的降低，增加了更多消费者和购买力，也提高了这些消费者的实际收入，产生了收入效应。因此，收入效应和消费倾向的提高都可增加所有居民的消费需求。农村公共产品相对城市公共产品而言也具有较强的正外溢性。例如投资农业发展中的某项公共产品，使农业增产增效，更多的农产品供应大中城市消费市场，物美价廉的农产品扩大了城市居民的消费，也使城市更多的低收入群体降低了生活成本，提高了生活水平，从中得到了受益。如农村电网和农村道路是公共产品，既优化了乡村的投资环境，同时它所产生的收入效应、消费效应、就业效应，对启动农村消费，扩大农村需求和拉动经济增长具有明显的带动作用。又如大江大河治理、大型水利工程以及病虫害防治等这些农村公共产品的受益对象也不是封闭的，不仅能使本地得到灌溉防洪的受益，而且还会使本流域免受洪灾旱灾之苦，同时对全国的生态环境改善也大有益处。对于病虫害防治来说，如果在本地得不到控制，就会扩散到周边地区造成大范围损失的负效应。

 

在一些农村公共产品的使用中，还存在着相互依存的外延关系。例如典型的涉及农业经济发展方面的公共产品，因为农业发展涉及的是粮食安全，这也就是涉及国家安全(应属于纯公共产品)涉及国民经济发展和全国人民吃饭问题，但也和农民个体生产增收有着密切的关系，它有非排他性，也存在着竞争性，可以认为，这类产品就变成了介于纯公共产品与准公共产品之问的“混合产品”了。再如生态环境建设与保护，也是涉及的国家安全，一旦生态破坏、水土流失、沙漠化形成，该区域人民无法生存，成为一国的灾难。就此国家安全来说，它应是“纯公共产品”，因而由政府完全免费供应，但在使用中，例如，生态水源涵养林中水的产生与保护问题，森林与水是一个生态链关系，水源涵养林一旦被破坏，水源就减少，而水又有发电、灌溉、工业用水、城市生活人畜用水，也涉及企业及个人利益与市场竞争的关系，存在着非排他性与竞争性。因此，此产品还不能完全做到排他性和非竞争性公共产品。由于一些农村公共产品在使用过程中存在生产相互依存和关联，其产品的性质在下属链的作用上不断地发生着变化，有一定的外延性，所以在其理论的划分和界定上还是存在着一些困难。

 

农村公共产品的另一特征是多层次性、高依赖性和低效性。一是多层次性，这是由于各地的发展极不均衡，具有边缘性和生产的分散性，即农村社区的生产规模较小，土地承包，经营分散，再加上农业、农民对农村公共产品的需求有轻重缓急，也在于农村、农民各自经济发展状况的收入各不相同，这就决定了农村公共产品供给的多层次性。从边缘性看如贫困地区的农民对道路、农田水利设施等农业基础设施的需求更为迫切；在区位经济发展地区对需求的产品要求较高。农民则对教育文化的投资价值中的需求有更为长远的认识，对教育文化的发展需求日趋多样化；而在经济发展好的富裕的农村，其追求的是文化娱乐中的享受的投入和自我价值实现的高层次公共产品以及私人产品需求更多。由于社区内每个农村居民家庭经济收入状况各不一样，其所需求的产品性质也不一样。因此，农村公共产品需求消费的品种也是随农村经济发展变化而不同。二是高依赖性。农业是自然风险与市场风险相互交织的第一弱势产业，土地实行承包后，农民生产是分散性组织，这也就决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖。例如，农村水利条件、生态林网、农业科研和农技推广、农用电网改造、病虫害防治等农业生产外部条件的好坏，直接影响到农业生产的丰歉和农民的利益。因此，农村经济市场化程度越高，依赖性就越大。三是低效性。从经济效益上看，由于农村地域辽阔、农民居住分散，农村中的公共产品难以取得像城市中的公共产品那样高的回报，受益范围也难达到最大化。如农村道路、电网、电信系统的建设，由于投入大、利用率低，投资者难以靠征收使用费来收回投资，但由于这些设施对农村社会、经济发展有巨大作用，且农民有权获得均等的公共产品，即使经济效益低下，国家也应保证供给。

 

三、农村公共服务与农村公共产品之间的关系问题

 

公共服务与公共产品两个问题含义是可以进行界定和叙述的。农村公共服务也是公共服务中的一部分，同样是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。农村居民及其组织的各种直接需求，需要通过各种形式的社会生产过程予以满足。在这些社会生产过程中，通过资源的配置和组合而达到产出。政府利用公共权力和公共资源为农业、农村、农民在社会生产过程中的生产、生活需求所提供的服务，就是提供农村公共服务的过程(这里所说的服务同产出是否实物形式无关)。在一个社会中公民及其组织的总需求，是由这个社会的总服务中的民间服务和公共服务两部分构成的。公共服务只是社会总服务中与民间服务相对的一个部分，而农村服务也是社会总服务中的一部分，也存在公共服务与民间服务。如在提供中不使用公共权力或公共资源，那么就是纯粹民间行为，属于民间服务而不是公共服务。政府体现和行使的是公共权力和公共资源，而这正是由国家所有的各种资源和资金的组成。如果一个社会生产过程中有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务，在农村同样如此。譬如，政府和公立机构提供的教育是公共服务，民间教育机构如果有政府特许或者使用了公共资源，那么也是在提供公共服务。但如果是特许的私立学校不管是幼儿园还是小学、初中都是要收费的而其服务的性质就是私人服务。如果使用的公共权力或公共资源是财政资金、公办的九年义务教育应不收取任何费用，是免费的，应属于公共服务或纯公共产品。

 

我国曾在“十一五”规划纲要中，首次划定政府基本公共服务领域为“义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等”。在经济社会发展的主要目标中，也明确提出将更多的财力投向公共服务领域。在广大农村与公共服务职能相对应的是财政投入，政府在规划公共财政预算安排中，优先领域是：农村义务教育和农村公共卫生、农业科技推广、农村职业教育、农村劳动力培训、促进就业、社会保障、社会救助、减少贫困、计划生育、防灾减灾、公共安全、公共卫生、农业基础科学以及社会公益性技术研究、清洁能源、污染防止、生态保护、资源管理等。

 

当然也有人把公共服务与公共产品分开来看待，认为公共服务是无形的产品范围更广，而公共产品是有形的物品比较具体，这也并不矛盾。因此，一些理论界也将农村公共产品分为政府服务型与产品供给的物品型。公共服务在广义上，可以将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看做是公共服务，公共服务不受物品性质的限制，居住在广大农村的居民的生存发展状况与公共利益相关时，任何物品都可以被作为农村公共服务的内容被政府提供。在农村的公共服务主要包括有农村基层政府、村组织的行政服务、农业信息气象服务、农村公共安全、农村法律服务、赌博与吸毒管教、乡村文明建设、宏观经济管理、农村公共卫生预防、农村环境保护等，但也是一种无形的产品。从管理学角度看是政府利用公共权力和资源为公众提供了服务。但从经济学角度分析这些大都是纯公共产品，有些是接近纯公共产品中的准公共产品，既有有形的也有无形的产品。

 

参考文献：

 

[1]韩艺，赫郑飞．加快服务型政府建设促进科学发展——“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会综述[J]．中国行政管理，2009，(01)