市民化趋势下农民工住房制度改革和政策研究

摘要：本文通过分析进城农民工市民化趋势下的居住状况，梳理住房制度发展和政策调控成效，提出住房制度改革对策：消除制度性障碍，大力推进公共住房体系建设，规划“城中村”发展，完善住房保障资金政策，促进城镇化均衡发展。

 

关键词：农民工；市民化；住房制度改革

 

城镇化的过程就是农村人口向城市迁移的过程。1978年至2012年是我国城镇化快速发展的时期，2012年全国城镇化率达到52．57％。在当今中国，“人人享有适当的住房”成为每一户家庭的梦想和奋斗目标。但是农民工数量众多，其居住问题十分突出，城镇住房制度和政策并没有把农民工纳入城镇住房体系和保障范围内。“居者有其屋”是农民工市民化的落脚点，是社会公平的保证。解决农民工的城市住房问题，使他们能够稳定长久地居住在城市，有利于为城市经济和文化建设提供保障，有利于带动建筑业及相关行业的发展。

 

一、农民工市民化受到住房问题阻碍

 

1．农民工市民化促进了城镇化进程

 

城市化是一个国家社会经济发展到一定程度而必然出现的历史发展阶段。按照美国地理学家诺瑟姆(Ray．M．Northam)提出的“诺瑟姆曲线”，城镇化率在30％～70％的区间是快速发展的阶段，中国目前仍然处在这个阶段，预计未来几年我国城镇化率将每年提高0．8％一1％。保守估计，未来2O到30年，中国新增城镇人口约为2～3亿，其中大部分是进城的农民工。中国社科院《中国城镇化质量综合评价报告》(2013)提出，今后我国将实现从低成本推进的城镇化发展模式向落实基本公共服务的质量型城镇化发展模式转变，推动农民工融人城市，这是下一阶段城镇化发展的重点内容。

 

2．农民工市民化受到住房问题阻碍

 

过去十年，中国城镇化的快速发展以及人口激增产生了巨大的住房需求。城镇住房建设与城镇化水平之间存在着明显的正相关关系，根据2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示，全国居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49．68％，同2000年第五次全国人121普查相比，城镇人口比重上升l3．46个百分点“城镇化进程对扩大内需影响”课题组对我国城镇化率和城镇人ISI进行了预测，分别按城镇化率年均增长1％和1．2％预测了2020年需要增加住宅面积分别为42142．9万平方米和49135．6万平方米。

 

高房价导致低收入农民工群体住房困难。中国指数研究院发布(2013年l2月中国房地产指数系统百城价格指数报告》显示，2013年l2月全国100个城市(新建)住宅平均价格为10833平方米，环比11月上涨0．70％，2013年国家统计局公布的我国外出打工的农民工月收人2290元，房价远远超出农民工群体的承受能力。由于城市化进程的加快，人口在市场经济规律主导资源配置的背景下高度、过快地集中于城镇，不断加速对城镇用地和住房供应的巨大需求。由于城镇土地资源的稀缺性，住房供给短期内跟不上住房需求增长速度，城镇住房供求失衡，推动土地价格和住房价格上涨，超越了低收入农民工住房支付能力。

 

二、农民工居住状况分析

 

1．我国农民工居住来源

 

我国农民工居住条件整体较差，房屋供应不足，居住位置偏僻、环境差。国家统计局发布的2012年全国农民工监测调查报告显示，我国农民工总数达到26261万人。在农民工居住情况方面，外出农民工仍是以雇主或单位提供住宿为主，真正能够在城市购买房子的农民工是少数。一般农民工的住房主要有以下几种来源：工棚、集体宿舍、出租房、亲戚朋友的家

 

报告指出，近几年外出农民工居住情况呈现出与他人合租住房比重上升、独立租赁住房比重下降的趋势；另外，在务工地自购房比重下降、外地就业回家居住比重上升。与上年相比，由雇主或单位提供免费住宿的比重下降了0．4个百分点；不提供住宿但有住房补贴的比重提高了0．4个百分点(见表2)。

 

2．农民工的居住条件和空间分布

 

农民工住房的获得途径单一，主要来源于市场，这导致农民工住房条件差、居住拥挤和居住隔离等问题产生，负面影响显著。由于农民工的聚居，城乡结合部很容易成为“贫民窟”，从而影响到人们生活的安全。

 

农民工居住区郊区化趋势明显，大都分布在城镇边缘地带或者城乡结合部，交通便利、基本生活功能俱全，社会管理松散，有大量廉价出租的房屋。一般农民工集聚区主要包括四大类：(1)单位宿舍。大多数农民工在制造业、建筑业等行业工作，很多都居住在企业宿舍或工棚里；(2)规模化外来人口集聚区。多由政府建造，有相对有力的政府干预和管理；(3)农村在集体建设用地上面向农民工建造的集中式住宅。多在乡镇或市郊，村集体参与管理，基础设施可能相对落后，治安、消防、社区环境等问题突出；(4)“城中村”。城镇农村在自己的宅基地上建造的出租屋，农民工的空间集聚密度提高，珠三角地区和长三角地区的城中村现象都属于这种类型。

 

三、我国住房制度发展历程和政策调控成效

 

1．住房市场化改革探索和推进阶段(1979—1993年)

 

1978年9月，邓小平同志指出：“解决住房问题的政策能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付，把私人手中的钱动员出来。”邓小平同志的讲话打破了原有福利住房制度的传统，为城镇住房制度改革提供了基本思路。1986年，我国深人推进城镇住房制度改革，成立了住房改革专门机构，指导全国各地住房改革。1991年，国家提出合作建房、加快公房出售等多种改革思路，并强调通过住房制度改革缓解城镇居民住房紧张，改善住房条件，逐步实行住房商品化，形成了租售并举的综合措施思路]。

 

2．城镇住房制度改革深化阶段(1994—1997年)

 

1994年，国家发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确了我国住房制度改革的目的及内容，即“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求”。我国住房改革方向的政策思路是建立与社会主义市场经济体制相适应的住房制度；在住房保障方面，将经济适用房建设提上13程，明确保障对象为城镇中低收入群体，并提出在全国建立住房公积金制度等配套措施。

 

3．全面实行住房分配货币化阶段(1998—2002年)

 

1998年，国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》确定了我国深化城镇住房制度改革的总体目标：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”1998年下半年开始停止住房实物分配，住房福利分配制度正式终结，宣告了住房全面货币化时代的到来。

 

4．加强宏观调控、建立与强化住房保障制度阶段(2003年至今)

 

2003年，国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，我国房地产业发展进入快车道。但与此同时，房价的过快上涨超过了城镇居民收入水平及购买力。2005年3月，国务院提出了八项措施平稳房地产市场，调解住房市场供需平衡，抑制投资性住房，满足居民基本住房需求，对住房投机严厉打击。2007年8月，国务院发布的《关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》中提出加快建设廉租住房，建立符合各收入阶层的住房供应体系，宏观调控重心转移到对低收人家庭住房问题的解决上。2011年9月发布的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》确立我国“十二五”期间住房建设重心为“加快住房保障市场发展，实现建成保障性住房3600万套的目标”。

 

综上所述，我国逐步建立起了以商品房为主的住房供应体系，房地产业成为支柱性产业，住房保障制度基本建立。住房和城乡建设部数据显示，我国城市人均住宅面积已经从1978年的6．7平方米提高至目前3O平方米以上。同时，不合理消费使得住房投机盛行，供应结构失衡使得住房矛盾加剧，住房制度改革的重心发生转移，这意味着我国住房保障制度实施阶段的全面到来。

 

四、农民工住房制度改革

 

住房是居民遮风避雨的物质空间，决定城市居民的生活环境和社会交往空间，为社会民众获得各种城市资源、积累人力资本和社会资本、融入城市主流社会提供机会。现阶段，农民工聚居区的基础设施和公共服务上的缺位是农民工群体福利水平低下和人力资本积累缓慢的重要原因。

 

1．消除制度性障碍，使农民工在城市安居乐业

 

我国长期实行城乡分割的二元制度，各级政府垄断了农村集体土地的征收和城市建设用地的供应，从而切断了农民宅基地和住房向城市流动的渠道。而城市住房也无法回流到农村，这样就形成了分割的城乡二元住房体系]。政府应消除针对农民工的各项制度性障碍，加快户籍制度、土地制度、社会保障制度改革，保护农民工的合法权益，给予农民工平等的市民待遇，为农民工顺利融人城市提供基本的制度环境。

 

2．大力发展国家公共住房体系建设

 

目前我国政府提供的公共住房主要包括经济适用房、廉租房、公共租赁住房等，而经济适用房和廉租房由于户籍等各方面条件限制，都把农民工排除在外。政府应承担为中低收入农民工家庭提供住房保障的职能和责任，提供公共服务和政策调控，以弥补市场的缺陷，并全面负责住房制度制定和政策规划；建立以公共租赁房为主要保障的农民工住房保障体系，完善住房保障制度。将公共住房建设与城市发展规划结合，保障公共住房的质量，避免公共住房演化成“贫民窟”。公共租赁住房要面向城镇中等偏低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员，解决进城农民工群体住房困难。公共租赁住房的产权所有性质是由政府或公共机构拥有，个人没有所有权。公共租赁住房的租用家庭用相对低于市场同等租用价格或者以承租家庭承受得起的比较优惠的价格租用，获得一定时间期限的居住权。所以从短期来看，公租房(如农民工公寓)比较适合向非特别困难农民工家庭出租居住

 

3．妥善规划“城中村”的发展

 

“城中村”与城乡结合部房租房价低、交通便利，是农民工在城市长期生活的一个重要选择。实际上，流人城市的农民工多数缺乏教育培训和谋生技术，很难马上获得稳定的工作和收入，只好聚集在“城中村”，因此，“城中村”的存在一定程度上是具有积极意义的。目前我国大部分城市提供给农民工等低收人群体的公共租赁住房十分有限，而“城中村”廉价的房屋租金和便利的交通为农民工提供了一个在城市中的基本栖身地。农民工如因“城中村”改造而失去廉价的住房，无异于被驱逐，这不仅无法从根本上解决农民工的居住问题，也不利于城乡经济的发展。

 

目前我国“城中村”的治理和改造要避免单纯从改善城市形象角度出发，急于实施大规模的“城中村”改造，而应好好规划，充分考虑农民工的居住需求，降低居住成本。要考虑城中村在吸纳进城农民工方面的独特优势，将不同层面、不同类型的农民工住房纳入城中村改造规划、设计和实施的全过程，切实为当地农民工提供住房保障，而不是通过大规模的拆迁将农民工从“城中村”排除出去。

 

4．完善农民工住房保障资金政策

 

公共住房资金的短缺是公共住房问题的核心原因。我国政府并没有把住房保障清晰地纳入公共财政体系，从而使其缺乏稳定的资金渠道。第一，地方财政要将廉租住房保障资金纳人年度预算安排。第二，适当提高土地出让净收益用于保障性住房保障资金的比例。第三，政府可以利用资本市场筹集住房保障资金，如发行债券，为保障性住房建设进行融资。第四，推动税收制度改革。目前我国房地产领域税收是“重流转，轻保有”，推行保有环节的房产税，使地方政府有稳定的财政收入来源，降低“土地财政”的冲动，拿出更多的土地用于保障性住房。总之，政府应通过安排一定的财政资金支持住房保障，运用多种政策手段给予低收人群体不同的保障支持力度，帮助低收入群体获得基本的住房，以实现“居者有其屋”。

 

5．促进城市化均衡发展，加快中小城镇建设

 

我国农民工住房问题存在很大的地区差异性。由于经济发展水平呈现较大的差距，东部城市产业聚集，大量农民工涌入东部城市，人多地少的矛盾更加突出，城市住房价格快速上涨，农民工住房问题更加严重。国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2010)显示向东部沿海地区人口聚集的趋势有所弱化，出现了以省会城市为中心的流动态势。企业也将向劳动力成本低的地区转移，如富士康科技集团大规模迁往内地。产业转移能引导人口迁移到中西部地区，有效缓解农民工住房问题。在中小城镇，农民工本地就业将大幅降低住房成本，提高居住质量。政府可以因势利导，主动引导产业从发达地区向欠发达地区转移，加快中小城镇建设，让更多农民工离土不离乡，更好地解决农民工的住房问题，达到缩小差距、促进全国城市化均衡发展的效果。

 

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