浅论城管的困境与对策分析

摘 要 本文从城管的中国化语境，谈及城管执法之殇，以及面对这样的困境，从法律、执法人员自身及执法方式等方面进行对策分析、提出解决办法，最终化解城管执法的困境。

 

关键词 城管 困境 执法 对策

 

近年来，新闻频频报出“城管打人”，网上一搜城管执法人员的暴力执法事件比比皆是，网友也是极尽各种戏谑之词来调侃城管。而“城管打人”事件发生后，官方回答都是临时工所为，“城管”、“临时工”的热度没降下去，最近又报出“城管被打”事件，比如前不久的温州苍南县灵溪镇发生的城管执法时将一名拍照的群众打倒后，随后引发群众围堵城管执法车辆。冲突过程中5名城管工作人员被打伤，其中两人休克、伤情危重。面对如此情况，我们不禁要问我们的城市怎么了，城管怎么了?

 

一、“城管”的中国化语境

 

(一)来源

 

上世纪90年代以来，随着经济的繁荣发展，城市化的进程，人口的急剧扩张，城市管理的负担越来越重。为维护城市的安全、保持市容市貌整洁有序，城管这一主体应运而生。现如今城管执法范围远超出最初的设想，其职责范围几乎涵盖了环卫、城市规划(无证违法建设处罚)、道路交通秩序(例如处罚摊贩违法占路)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)等各方面。

 

(二)城管的“身份探讨

 

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。此条规定成为城管执法产生的法律背景，如今学界对其主体资格争辩不止。有学者认为其属于一级行政机关，有学者认为其属于授权组织。从行政处罚法的规定来看，笔者认为其属于授权组织，它以自己的名义行使法律法规授权的职权职责，并具有主体资格。

 

二、城管之殇——阿喀琉斯之踵

 

阿喀琉斯，古希腊神话中的一个英雄人物，隹池全身刀枪不入，唯独脚踵例外。城管职责范围广而杂，多而泛，但涉及执法手段与程序时往往又是其软肋。身份上的尴尬、自身的认同与社会的认同不高，造成了当下城管执法之殇。

 

(一)先天不足

 

城管执法这一主体是从地方政府职能中衍生出来，目前，我国没有一部专门关于城管的主体资格、执法权限及相关法律责任的法律，法律依据上仅限于几部法律法规。从这个层面上来看，城管执法主体在现实中的境地十分的尴尬，它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。很多时候既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，从而滥用行政处罚自由裁量权，不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益。

 

(二)自身认同与社会认同

 

工作的繁冗让城管执法人员身心都面临巨大压力。加之其先天不足，执法人员编制有限，很多时候自我工作认同不高。另外人员的缺少，不得不滋生“临时工”这一产物，这些人法律意识淡薄，依法执法的理念不强。在执法过程中，往往表现出以简单粗暴的方式解决问题，因此暴力执法事件层出不穷；另外。某些地方曝出暴力拆迁的行为中，多有城管的影子，这也直接影响到城管的形象。

 

另一方面，由于职责性质，面对的多是下岗职工、贫困人员

小商小贩等弱势群体的行政相对人，这些人群正是因为自身经济困难，才不得不选择与城市管理规定相违背的方式谋生，因此在涉及自身利益时，为了保住自己的财物，暴力抗法的行为也是做得出来的。而面对这些弱势群体的抗法事件时，人与生俱来同情弱者的道德观使得本应该就事论事的道德天平在围观群众心中失去了平衡。再加之人们对诸多城管暴力执法事件的厌恶，因此一个正常的执法事件，极易可能被渲染成又一个城管暴力执法事件。

 

(三)城管执法的权能性所带来的悖论

 

城管执法范围多而广、杂而泛，其执法领域几乎渗透到政治、经济、文化和公民个人生活之中的各个领域，这种管理的“全面”恰恰导致了其执法时的“无能”。什么事都管，反而容易导致什么事都管不了、管不好，再加之其职权范围有效，因此在执法手段和力度不比其他有执法权限的机关。

 

三、对策分析

 

城市的发展，市容市貌的维护离不开城管，政府某些行为也需要城管执法。城管层出不穷的负面新闻，不是在增加政府的公信力和形象，反而是在给政府的形象减分，是让政府的公信力不断受着公众的指责与质问。既然城管不可缺少，而又要让公众对城管的形象有所改观，提升政府形象，打造更好的城市面貌，那么对于城管及其执法过程所面临的问题，我们不得不予以正视，并提出对策予以解决。

 

(一)法律

 

正如前文所分析，有关城管的法律依据较少，而其执法需要相关的法律法规作保障。目前城管执法时可依据行政处罚法、行政强制法或其他地方性法规等法律法规行使职权。但由于目前没有一部专门的城市管理执法方面的法律法规，详细规定城管执法的法律依据、职权职责、法律后果等内容，因此城管执法在具体操作过程中有很多不可为、不能为的行为。现实执法过程中，难免不会进行处罚、财物强制甚至是涉及人身时，面对暴力抗法时，城管又当如何作为?这些问题直接关乎结果的合法与否，关乎执法的效果。从长远来看，城市的维护、稳定与和谐离不开城管执法，而城管一直处于一个比较尴尬的境地，因此也呼吁有关立法机关尽快制定一部法律来规定城管主体资格及执法权限，这才是长久之计。

 

(二)执法人员

 

解铃还需系铃人，毕竟在执法过程是由城管操作。执法人员的依法执法的程度直接决定执法结果的合法与否。像新闻中曝出的“临时工”，多以一种简单、粗暴的方式来执法，或面对小商小贩的抗法就以暴治暴，更甚者以暴治弱，最后出了事都怪临时工。这样的负面新闻满天飞，作为执法主体的城管本身也得反思。城管执法是为了让城市更美好，人民生活更和谐，因此在执法过程中，要依法、要有理有节，用合法、科学的方式让执法过程顺利进行，对于执法过程中遇到的行政相对人抗法的行为，执法人员不应该以暴治暴，应当以说服教育和强制措施并行，通过技术手段记录执法过程保留证据，如遇行政相对人拒不履行的而城管执法无权限的，应当交由其他有权部门处理或申请法院执行。

 

另一方面，城管的工作性质和工作环境让其压力巨大，加之舆情舆论的本身，其背负的心理压力也十分沉重。加之“城管执法不像公安、工商等部门的工作，它没有行业主管部门，队伍建设主要依赖于自身的认识和举措，这使各地城管队伍素质参差不齐。城管队伍在成立之初，人员来源良莠不齐，一些人员素质不高”。0笔者建议，各地政府可以给予城管执法这个岗位适当的编制数量，通过招录或其他公开、正式的方式录取合格的城管执法人员，并且在招录公告上就应当列明报考的资格和条件，在正式录用后，应当将这些人员进行岗前培训，培训方面的主要方面就是法律法规、执法方式和违法执法的后果等。另外派出执法的人员应当是正式录用的人员，并且要求执法人员着统一制服，工作服上明确标明唯一的执业编号，佩带工作证件，不应当有为了执法临时拉过来充数的人员。通过以上所列举措，相信能从根本上解决“出事的都是临时工”的怪象。

 

(三)执法方式

 

面对困境城管自身也在寻找途径，比如说网上报道的微笑执法、美女城管执法等，但这些新招不过是执法手段通过一种富有人情味的方式来表达。但根本上，们还是应当秉承严格执法、

 

依法执法的理念，用一种温和并能为一个理性人接受的方式表达出来。笔者认为，在执法过程中，应当坚持文明执法，严格执法，以说服教育为主，行政处罚和行政强制作为后续的保障手段，但应该是在劝说无效的情况下使用。如果整个执法过程合法、透明、合理、科学、文明，如若还是遭到行政相对人的暴力抗法，鉴于城管执法没有限制人身的权限，在面对当事人无理取闹或者旁观人员趁机聚众闹事时，这时可以申请有限制人身权力的执法部门比如公安来处理抗法人员，涉及刑事犯罪的还应当依法提起公诉，接受审判。

 

其次，在不可避免要进行行政处罚或行政强制时，应当严格按照行政处罚法和行政强制法的规定，履行相应的程序，告知当事人，听取当事人的意见，开具合法的处罚或强制证明依据。

 

(四)其他方面

 

我们还可以通过共同执法的监管机制与城管执法的兼容性出发，建立一个合理的机制来解决城管困境。另外一个城市再大、再时尚，其最灵魂、最核心的本质都在于人，正是因为有了人文环境、人的活动、人的创造才使一座城市具有活力与魅力。面对屡禁不止的地边摊、占道经营的小商小贩等违背城市管理的现象，政府不应当是一味的堵，而是要注意疏导。有时候规划得好，小商小贩的经营反而会给城市增色不少。因此，从政府的角度来说，应当合理规划出一定的区域专供这些行政相对人进行谋生行为。或者通过开具“负面清单”，提前告知行政相对人不可为的行为，不能为的地点，以及违反规定所应承担的责任。相信通过合法合理的方式，当事人一定会接受并按规定执行，毕竟违法的成本远较于守法的成本高得多。

 

另外作为行政相对人作为城市的一员，也要多换位思考执法人员的不易，遵纪守法，共同营造一个好的城市环境。

 

四、小结

 

城管执法是人的执法，是对人的执法。面对人的工作就更应该合法化、合理化并具有人情昧，寻找恰当途径解决城管困境，也能化解城管与行政相对人之间的冲突。城管与行政相对人不应当是猫和老鼠的关系，我们更期望借助合理的制度设计解决这种冲突，化解矛盾，营造鱼水共存的和谐之境。

 

参考文献：

【I】斯浩辉．“城管执法难”缘于基本法治观念发育不良．管理观察．总第506期．

【2】宋功德．城管强制的合法化出路．国家行政学院学报．2010．

【3】吕丽梅。董亚娟．城管执法中的行政强制问题研究．行政与法．2013(9)．

【4】饶雷际，秦玮．论城管执法权来源的非法性，江南大学学报(人文社会科学版)．2010(6)．

【5】都玉玲．论我国城管执法的法律规制．焦作大学学报．2013(1)．

【6】刘听，刘颖。董克用。破解“城管困境”的战略性人力资源管理视角.公共管理学报．20l0(2)．

【7】廖娟．行政法视野下的城管执法困境分析．传承．2010(2)．