摘要:社会转型时期群体性事件加剧,应加强群体性事件社会风险的前端预警研究。本文在理论梳理的基础上,针对我国群体性事件社会风险治理的现状,借鉴国外经验,提出构建群体性事件社会风险预警机制的具体建议,以实现群体性事件危机治理常态化。
关键词:群体性事件;社会风险;预警机制;危机治理
当前中国正处在社会转型期,不平衡的现代化发展战略中累积的系统风险,致使群体性事件呈明显上升态势。社会风险是潜在的,公共危机则是社会风险的实践性后果,群体性事件往往是社会风险演化为公共危机的触发事件。面对任何危机,首要的目标是尽快结束危机,而更重要的是防患于未然。_2通过群体性事件预警机制的构建与优化,可以及时了解和评估社会风险发生程度,并采取有效的政府治理和社会行动,规避社会风险。加强群体性事件社会风险的前端研究是治理群体性突发事件和应急管理的重要手段。
一、群体性事件社会风险预警的理论支持
群体性事件的特征分析,可以为预警机制的构建提供准确的目的指向。构建群体性事件社会风险预警机制,是为尽早识别和判断由于转型期社会结构性差异背景下公共政策失衡导致的突发事件征兆,探索评估社会风险的积累与社会承受能力、政府执政能力等因素,降低公共危机的发生。
(一)群体性事件的特征和趋向
群体性事件可依据其是否有直接的利益诉求,分为“有直接利益诉求”群体性事件和“无直接利益诉求”群体性事件。“有直接利益诉求”群体性事件主要基于物质利益受损引起,这是产生社会风险的重要条件,其特征是:利益诉求目标明确,即维护受损的经济利益,涉及对象多为利益相关者,组织性相对较强,参与者的行动选择较明确,因而这类群体性事件较容易化解,占所有群体性事件的80%以上。近年来,“无直接利益诉求”群体性事件凸显,与传统群体性事件相比,其特征是:触发事件的偶然性,参与人员构成的复杂性,事态发展的动态非线性,冲突的暴烈性。一旦冲突加剧,政府处置不当或动用暴力压制,导致暴力扩散并超越秩序机制可控制的范围,严重影响社会政治稳定。从社会风险的视角来看,其治理难度大大超过了传统的“有直接利益诉求”群体性事件。
(二)群体性事件社会风险预警的理论支持
群体性事件社会风险预警是一项综合系统工程,在研究中寻求相关理论支持,对推进本土理论发展和预警机制的构建具有重要的参考价值。
1.风险社会理论与风险的社会放大机制
风险社会理论从自我反思性的风险视角研究当代社会变迁,综合风险社会的现实主义和建构主义两方面的理论分析,可以把社会风险看作主观与客观的综合体,社会风险在实质上是现实的,嵌入社会结构中又是建构的。在社会风险还未过渡到公共危机的阶段,应注重社会风险放大的影响因素,关注个体和社会层面对风险的反应,决定风险及规模的根本因素是信息系统及公众反应。在群体性事件社会风险的放大中,随着信
息的传播和强化,风险被夸大,更多地松散利益相关者和非利益相关者参与事件。公众根据个人的体验和知识进行风险判断,来决定自己对信息的反应。此时,政府应对事件的能力成为决定风险走向的关键。如果政府处置不当,可能致使有相同处境和类似遭遇的弱势群体采用暴力行动,甚至导致暴力的扩散。因而,公共政策制定者和管理者应注重从制度安排上管理社会风险,建立社会风险的控制和补偿机制,借鉴社会风险预警指标体系研究成果,预警社会风险。
2.公共危机管理理论与应急管理
西方政治学的公共危机理论最初主要研究政治危机。20世纪50年代以降,尤其在2001年的“9·11”事件后,西方发达国家注重危机管理中公共突发事件的研究:在研究内容上,从单一的政治危机逐渐扩展到整个公共管理领域;在研究重点上,开始重视危机的预警研究。2003年“非典”后,伴随公共突发事件的高发期,我国围绕“一案三制”初步构建了相应的应急管理体系。国内学者在公共危机的认知上也经历了从“事件”到“状态”的深化,公共危机的存在是一个演化的进程,是一种持续的状态。LsI由此,一方面需要关注公共危机的影响和后果,借鉴西方发达国家应急管理体系经验,加强应急管理的研究;另一方面探究公共危机产生根源和演进过程,寻求危机的根本解决方法。系统性的危机管理是一种整合性的、持续的、动态的管理过程。在公共管理理论范式转变的背景下,公共危机管理正从针对“事件”的具体控制转变为应对“状态”的系统性协作治理。
3.公共治理理论与多元主体协作治理
全球治理委员会认为治理是公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,包括正式制度和非正式的制度安排。治理指不具备明确的等级关系的个人和组织,合作来解决冲突的方式,它灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。¨6公共治理意味着组织行为模式的根本转变。在复杂公共事务治理中,多元治理主体之间平等、弹性、柔化的网络组织结构关系取代了传统官僚制,治理强调多元主体之间的协作、互助和主动参与。在群体性事件的危机治理中,危机的公共性和系统性要求政府加强和社会组织、公民等多元主体之间的横向联系,而多元主体在危机治理中的行动逻辑、功能和价值取向都存在差异,协作如何实现?这需要合理的制度安排或正式程序,来确保参与合作的多元主体利益冲突和功能得以整合,实现化解危机的共同目标。
在群体性事件预警中,政府应发挥主导作用,同时合理运用和调动各方资源,提高预警效率。
二、群体性事件社会风险预警机制的国内现状与经验借鉴
群体性事件频发的原因是多方面的,但社会风险预警机制不够健全、政府公共政策失衡和管理失当是其中的主要原因之一,有必要全面审视其国内现状和存在问题。
(一)社会风险预警监测不力
辩证唯物主义认为任何事物的生成、演化等都有其自身的规律性。群体性事件作为公共危机的触发事件,往往是由于社会矛盾和风险的累积而引发的。社会燃烧理论将社会的无序、动乱与自然界燃烧现象作类比,认为社会系统从有序到无序,到重大突发性公共危机事件发生,是危机因素积累到一定程度,并在“导火线”的作用下的结果。在风险管理的框架基础上,风险管理包括风险识别、评估、化解、结果评估与反馈等方面。奥斯本和盖布勒针对政府官僚政治模式进行批判,政府专注于依靠专业人员和官僚提供服务,一直等到问题变成危机,再进行“治疗”而非“预防”。当前我国群体性事件治理中缺乏相应的社会风险预警监测机制,缺乏对事件发生的内外部环境的预测,不能及时分析风险信息,无法提前预警研判。构建群体性事件预警监测系统是通过对风险征兆的持续观察,收集整理出反映风险动向的相关信息和数据,从而预测警情并排除警情。
(二)群体性事件中政府信息公开不完善
信息系统是群体性事件治理最基本的构成要素。信息平台发布信息的准确性和及时性是预警机制的关键。在群体性突发事件中,及时有效的信息公开,有利于保障公众知情权,消除公众恐慌,使公众、政府和媒体产生良性互动,公共政策的决策层依据信息制定有效对策,有助于降低损失和化解危机。在当前全球化、网络化背景下,政府信息公开存在的问题已极大地影响社会风险的预警和群体性事件治理,主要有:其一,政府信息源角色缺失。政府在突发事件中应发挥其信息源角色,保证风险预警信息传递的快速畅通。但一些地方政府和官员在事件传播中不作为,致使流言广泛传播,带来社会恐慌和社会动荡。由于信息渠道的不畅,错失对于群体性事件社会风险处置的最佳时机。其二,缺乏统一的信息管理机构,信息管理制度不完善。当前我国在突发事件的信息发布中没有统一的发布主体,缺乏突发事件信息管理的常设机关。由于政府管理体制的“条块结构”,群体性突发事件在信息分布上不对称,部门和地区封锁信息的情况仍旧存在,信息资源共享性差,致使政府信息缺乏整体性,重复和缺损并存。信息的异变提高了公共危机发生的概率,负面舆论增加了危机治理难度,也不利于政府信息发布的规范性和权威性。对群体性事件社会风险信息预警不足,忽视事前预警和事后反馈,导致被动地停留在群体性事件的应急处理上。
(三)群体性事件社会风险预案体系建设不足
当前各级政府应急管理中建立应急预案已成为管理的主要手段。2006年底的统计数据显示,全国已制
定135万多件应急预案,有97.9%的市(地)、92.8%的县(市)和100%的中央企业均制定了总体应急预案。目前,应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”文件,应急预案泛化,预案内容针对性不强,缺乏良好的操作性,也没有尽可能地整合多元主体和社会资源,缺乏政府和社会的合作治理,致使应急预案的总体绩效不佳。应急预案在编制中应注意危险源辨识,群体性事件的实体性风险能够辨识,而建构性风险则难以辨识。在制定预案前,需要全面考虑群体性事件的诱因、群体性事件中角色的行动选择、制度规则对角色行动的影响、群体性事件社会风险放大的影响因素等,注重预案的内容和制定程序,制定出不同等级的群体性事件的多种应急预案,根据风险结果评估与反馈对预案进行修订。同时,对于群体性事件,应采取主动的风险识别和风险化解来治理,而不仅仅被动依靠应急预案。
西方发达国家已逐步建立了一整套突发事件预警管理体制,其经验可供我们借鉴,主要有:(1)建立突发性事件应急管理的核心机构,统一指挥和协调。突发性事件的处置需要及时、有效,调动多方力量和资源,以形成有效的行动能力。西方国家在突发性事件的应对上,形成了一整套指挥统一、行动迅速的应急管理系统。目前我国仍然沿袭分散管理模式,政府缺乏综合应急管理的组织机构,“条块结构”下政府部门功能未得到整合,不能充分运用资源,应急处理的效果不理想。(2)构建完善的信息网络平台。准确及时的信息对突发事件处置有重要作用。西方发达国家大都具备发达的信息情报系统,供决策部门迅速做出反应。当前我国缺乏完备的信息情报系统,无法前瞻和敏感地预测预警社会风险,导致错过了群体性事件处理的最佳时机。(3)促成政府与社会组织间的协同治理。西方发达国家在突发事件的应对上,非常注重政府、社会组织和公民间的沟通协商,成立相关的委员会来促进多元主体间的有效合作和功能耦合。当前,我国社会突发性事件的处置模式是以政府为主导,其他组织和公民的参与度不够,这种模式不利于群体性事件治理中各类资源的有效运用及事件的前端预警。(4)健全群体性事件危机管理的法律法规。西方发达国家通过制定法律法规对突发事件的危机管理作出详细规定。我国已出台《突发事件应对法》,但主要是原则性规定,应制定相关实施细则,完善群体性事件治理的法律制度框架。
三、群体性事件社会风险预警机制的构建与公共危机常态化治理
当前,我国群体性事件治理主要采取的是政府回应性处置模式。国家动用大量资源用于群体性事件演化为公共危机后的治理,在危机的预防预警方面投入较少。群体性事件公共危机的演化规律和社会危机影响的持续广泛性,决定了其危机治理是一个常态化的过程,应全方位构建以预防预警为主的常态化公共危机治理机制,节约群体性事件的治理成本,提高群体性事件公共危机治理的效果。
(一)优化政府常态化管理,构建群体性事件预防的长效机制
群体性事件社会风险的根源在于转型期社会结构性差异,政府公共政策的失衡和补偿机制缺乏是群体性事件的起因。应从优化政府常态化管理人手,从源头上减少事件发生的机率。一方面,构建科学民主的政治决策机制。公共政策的发起可能来自政治体系的“上层”,也可能来自“下层”,越是民主化的政治体系,来自“下层”的政策动议越重要。应注意防范公共政策执行中出现的偏差,通过构建多元主体的参与机制,来避免政策执行者从自身利益出发过滤公共政策,完善公共政策执行机制。另一方面,健全群体性事件危机治理的问责制。当前与群体性事件有关的问责情形具有典型的压力型体制的特点,增加了官员掩盖事件真相的冲动,加剧了社会风险的累积。官员问责制主要问事后责任,而忽视了群体性事件的预防责任。因此,在群体性事件治理中,不仅需要官员问责制,还需要风险问责,即制度原因、行政结构、公共价值伦理等风险的源头。通过逐渐扩大政治参与,推动民意表达,完善制度空间与政治结构、重塑公共伦理价值,来促进国家权力与社会权力的平衡,构建群体性事件预防的长效机制。
(二)构建公共危机治理信息网络平台,建立敏感领域预警制度
信息的传播和强化是群体性事件社会风险放大的重要因素。信息交流平台是政府决策者和公民社会互动的枢纽。信息网络具有传播信息速度快、成本小、影响力大等优点。根据国家信息资源管理战略,政府部门应全面掌握信息情报,由专业人员进行信息实时监控,构建政府、社会组织和公民三方信息应急联动系统,与电子政府相结合,建设具备监测、预警、辅助决策、评估等功能的信息网络平台,加强中央和地方、政府各部门在信息共享方面的对接。全面搜集预警信息,针对信息进行系统分析,提供决策依据,评估预警指标,以达到信息预警和防范的作用。同时,增强群体性事件治理中信息的透明度,强化政府的信息源角色,促使政府及时发布事件的真实信息,使公众了解事件发展,使公民理性进行利益表达,消除不良信息的影响。信息系统的互动机制这一有效资源,为群体性事件的有效治理赢取时机。群体性事件的发生一般有现实源头,可以采用现代技术手段实时掌握社会热点议题,对敏感领域和社会争议较大的问题,建立相关预警制度,以降低群体性事件引发危机的概率。
(三)改进应急预案体系,建立群体性事件危机治理的核心机构
群体性事件危机治理多元主体间的协作行动,依赖于制度化的预案体系提供行动基础。应提高应急预案的针对性内容和细化程度,注重预案在政府间纵向和横向上的衔接,参与治理多元主体应了解自己担当的角色和责任,熟悉内部协作机制,了解预案运作流程。应急预案的编制应基于群体性事件社会风险的预警和分析结果,在现有的资源和法律框架内完成,同时完善应急预案的制定程序。根据环境情况的变化,及时对预案进行修订。预案应得到演练,切实提高预案的可操作性和行动性。当前群体性事件治理中缺乏专业核心机构,致使多元主体间的合作松散,难以实现资源和功能的耦合。要夯实群体性事件社会风险治理的行动基础,建立公共危机治理网络,有一个核心机构综合管理突发事件,整合协调多元主体的行为,调配相关的资源,促进公共危机治理网络的完善。
(四)完善危机管理法律法规,厘清公共危机治理主体间的权力与责任
公共危机治理网络中多元主体的参与包含三个关联要素。其一是授权。掌握主导权的政府允许社会组织和公民参与公共危机治理过程,没有充分授权的参与意味着非法,并不能带来良性互动,反而可能导致对抗和压制。其二是分权。合理划分中央政府与地方政府在危机管理中的权力,地方政府和基层政府要真正参与治理过程,还应有部分自治权,增加其自由裁量权。其三是对话协商。参与不是沉默的行动,对话协商意味着“对话式民主”,多元主体间建立理性的沟通关系。公共危机治理中多元主体权力与责任的厘定需要完善相应的法律法规。我国的《突发事件应对法》对危机管理作出了详细规定,但对于社会组织和对公民在危机治理中的主体地位、权力与义务还没有明确的制度安排。应通过完善立法,厘清权力与责任,促进多元主体依法、有效和有序参与危机治理,实现组织间优势互补和功能耦合,促进公共利益的实现。在群体性事件社会风险治理和化解中,政府应尊重和维护公民和社会组织的合法合理权益,以协商民主的方式协调冲突,促进多元主体间关系的相互渗入和相互融合。
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