从城管执法问题看政府的城市管理漏洞

案例l：2013年5月31日，延安市城管监察支队凤凰大队进行城市占道经营检查，在“美利达自行车行”门前发现违规停放多辆自行车。此前城管人员已发过两次“责令整改通知书”，其间也多次口头警告，同志自行车行收拾违规占道的自行车。当天下午，城管队员在劝阻无效的情况下，对该店门口停放的自行车进行暂时扣押处理，老板刘国峰随即上前与城管队员交涉，在交涉过程中，刘老板被城管队员打倒在地，有一名体形较胖的城管队员更是跳起来狠跺刘老板的头部，致使刘老板伤重住院案例2：2013年7月l7日，郴州临武县农民邓正加在卖西瓜过程中，6名执法的城管队员抱走4个西瓜，并在随后与瓜农发生争执，有目击者称4名城管围殴邓正加，把他打出1O多米，随后邓正加倒地身亡。这是今年3月以来，经媒体统计的第17起城管涉暴执法事件。

 

近日，从延安城管暴踩商户头邮到郴州临武县城管打死瓜农，城管暴力执法的负面新闻成为公众议论的焦点诘题。城管执法问题再次被推到风口浪尖上，不禁引发我们的思考：是什么原因让城管执法者怨心惨烈加害社会底层的老百姓?城管执法是否比其他行政执法有着更多的问题7造成城管执法问题的深层根源是什么?其实城管执法问题是城市化发展过程申阵痛的集中表现，城管执法正当性的缺失是城市管理民主性的缺失所引致，归根结底是政府的城市管理与城市化进程不相适应的问题。

 

一、城管执法问题之产生首先是体制上的原因

 

与西方城市发展中政府扮演自治双方之外中立第三者的角色不同，在中国的城市化进程中，我们的政府被赋予无所不能、无所不管的全能角色，这种全能角色的外化就是城市形象、城市功能定位、城市发展决策等方面。为了助推中国的城市化进程，政府有志于整顿城市的市容和环境等方面，城管机构则应运而生。城管机构具体行使的是市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商行政、公安交通等多项职能，这恰恰又体现城市管理的一部分。作为城市化主导者——政府，组建了一支庞大而强势的城管执法队伍来推进其城市化理念，使这支城管执法队伍不得木经常与处于社会底层的群众短兵相接，然而这支城管执法队伍的出现不仅没有为城市化的整顿埋单，反而相伴而生的矛盾和问题成为一个日益引起公众关注并为之持续讨论的焦点。城管执法在全媒体的聚焦和渲染下处于千夫所指的窘迫境地，我们可曾想到这是政府管理角色定位不当造成的，在现实中政府各部门往往将不愿承担、缺乏利益的职能划分给城管，规定的执法内容与现实中执法能力的不配套导致城管体制在操作性上产生问题，角色定位不当造成政府左支右绌、应对失措。

 

二、城管执法问题的产生是城市管理的活制不宪善的原因

 

社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的，如果大家都不遵守规矩，或者竞规矩可言，那么这种由少部分人来管理的模式下永远都是有冲突的。在目前的国家立法中，除了《中华人民共和国行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，井对存在问题予以规范。备城市为了规范本地的运作围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件。但由于大部分城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件i即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题所以很多问题都很得到难解决e对于执法部门来说。法无明文皆不可为，“法外制裁”显然不可取一由此看出城市管理有关的地方性法规的条文在很多方面述缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。可以说，现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。

 

三、城管执法问题的产生是执法权与生存权冲突的原因

 

近年来·暴发户般的城市审美观和市容追求在某些官员心中如流行性传染病，在官员升迁机制催化下的政绩工程、面子工程势必跟底薪民众的谋生需求和低成本生存条件格格不入。对小贩来说是谋生的需要，是最基本的生存保障；对很多市民来说，是生活方便的斋妻。城管的这一“不可能的任务”跟底薪民众的生存权直接对抗注定形成一个冲突频发的局面。与此同时官员自上而下的层屠委任体制，极易导致城管执法只是唯上、唯全，导致执法强制意志层层传达中的无限放大效应而失去执法权力应有的中立性、谦卑性，因而城管的执法权与市民的生存权之间的矛盾冲突在政府主导的高速城市化管理模式中无限放大。

 

有见及此，单纯的提出提高城管执法队伍的素质和加强执法监督力度等方面的措施来解决城管暴力执法的问题是远远不够的，要从其根源城市管理出发来寻找解决的途径，城市管理是政府为保证城市各项功能高效运转及各项活动有序进行采取的必要的调控行为是政府的主要职能，其最终目标是改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。所以要求我们的管理者与时俱进地制定不同时期不同阶段的策略，以适应新形势下城市管理现代化的需要。

 

(一)注重城市规划和城市功能设置，开辟便民小市场

 

政府在积极推进城市化和现代化进程中，加快扩张城市规模与循序渐进的城市功能一直处于矛盾之中，也给城市管理带来了明显的负面影响。因此，不同地域、不同类型的城市都要找准自己的规模定位，祛除政绩管理的陋习，切忌追求过度发展，丧失自身优势。应通过合理的城市规划建设来满足城市物质生产和人民生活的需要，保护城市生态环境的协调平衡，创造优美的城市环境，达到城市自然环境和人造环境的高度统一。如在解决小贩的生存权和市民的生活保障的问题上，可以在社区开辟多个小型市场和便民的限时定点蔬果市场，一方面鼓励有小资本的小贩到店面经营，政府适度奖励守法经营的小商贩；另一方面，菜农瓜农也可以挑担推车进入政府指定社区附近“摆摊设点”，限时买卖，城管部门对”便民蔬菜早市”只管理不收费。这些便民市场的开辟，一定程度上缓解了小贩与城管之间的对立矛盾，也可方便市民大众的生活便利需要。

 

(二)完善管理体制，走城市管理法治化道路

 

实行建管并重，强化城市管理，充分认识搞好城市建设管理对促进经济发展、提高人民生活质量、保证社会稳定的重要性，把城市管理摆上重要位置，集中精力把城市规划好、建设好、管理好。追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法律约束，城市管理的法治化。以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。

 

(三)建立以人为本的管理模式，提高市民的文明素质

 

城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，但是由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，这部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点。当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就不自觉地带进了城市空间，要想处理好这对矛盾，行之有效的城市管理模式是重视对人的关怀，实现社会的和谐和生活的幸福，为城市生活赋予物质文明和精神文明的以人为本的管理模式，在这种管理模式下，既满足人的物质和文化生活需要，又提高人的素质、启发人的本能，又潜移默化使城市发展成一个行业自律、城市自治的状态，充分体现政府城市管理的人类成果。

 

总而言之，城管暴力执法问题