我国政府预算会计改革的路径选择

摘要：本文从我国预算会计的现状与问题出发，借鉴国际经验的基础上，提出我国政府预算会计改革路径选择。

 

关键词：预算 会计 权责 发生制路径选择

 

一、引言

 

近年来，政府会计改革受到各国政府的高度重视，作为政府会计的重要组成部分，预算会计改革也是一个热门话题。预算会计改革始终围绕如何追踪拨款与拨款使用，确保财政部门能够对预算执行过程实施有效的监控。我国实行的国库集中支付制度和政府采购制度对监控预算执行起了很大作用，但预算会计离发达国家的水平还有相当大的差距。预算会计除了要对拨款和交易各阶段进行记录和控制外，还需要考虑能够对预算绩效进行记录，因此需要进一步加大改革力度，充分

发挥预算会计的功能。

 

二、我国预算会计的现状与问题

 

作为政府会计的重要组成部分，预算会计重在追踪财政拨款和拨款使用，有效监控预算过程，实施财政监督，管理财政风险，评估政府财政状况和财政可持续性，提高资源配置的效率，向公共部门管理者、决策者和其他使用者提供及时、相关和可靠信息。然而我国的政府预算会计，在有些方面并不能充分发挥应有功能，预算很大程度上还处于“分配”的角色。

 

(一)预算会计框架构造不合理

 

我国的预算会计框架是按“组织类别”构造的，不同类别的公共组织分属不同的预算会计分支，对每个分支执行不同的会计制度。目前政府会计按组织类别划分为三个分支，分别是财政部门(代表政府层面)执行的总预算会计；由行政单位执行的行政单位会计；由事业单位执行的事业单位会计。事业单位又按行业划分为几类小分支，不同行业执行不同的会计制度。如事业单位会计分支内分设高等学校会计制度、中小学校会计制度、医院会计制度、科学事业单位会计制度、彩票机构会计制度等。各分支的会计制度设置不同的会计账户，甚至连会计处理方法与程序都不同。这些会计制度在这个框架下，各分支各自记录自己的交易，缺乏统一的规范和标准，这势必带来严重的、难以克服的“信息障碍”，表现在信息的横向流动和纵向流动受阻隔，无法汇总形成政府合并报表，口径的多样性还导致信息失真。直接导致政府层面的财政预算监控、预算评估和政策制定等核心功能的落空。

 

(二)预算会计记录不全面

 

我国的预算会计侧重于记录付款交易的付现信息，对承诺交易和核实交易不做记录，甚至做不到对这两个环节交易信息的披露。实务中，也只记录实际数据而不记录预算数据。预算执行过程无法实时监控，导致预算执行结果偏差大。

 

(三)预算会计和部门预算编报基础采用现金基础

 

除了在少部分事业单位采用权责发生制核算日常业务外，财政总预算会计、行政单位会计和绝大部分事业单位采用现金基础核算日常业务。现金基础核算基础容易导致短视行为，不能准确反映预算绩效，难以对预算单位的业绩进行科学合理的评价。年度部门预算采用现金基础制方式编制，反映的仅是在年度内现金收支平衡关系，没有反映出年度收入、成本、费用的关系。大部分预算单位，尤其是全额预算单位采用现金基础编制单位预算符合部门预算的规定，但有经营性业务的预算单位，编制部门收支时就出现混乱。主要表现在将财政资金收支按预算收支核算，非财政资金收支按照收入费用核算，没有统一的口径，给部门预算编制和决算的编制带来混来。

 

(四)预算考核侧重在预算投入方面

 

在预算资源有限的条件下，预算支出单位和支出控制部门的角色是对立的。每个预算支出单位都千方百计获得足够的预算资源，并且各个预算支出单位意欲获得的预算资源之和总是超过并最终破坏政府的总额财政能力和经济的承受能力。绩效差的预算单位仍然可能获得足够多的资源。这种传统的缺乏绩效考核的投入型预算管理模式，使得预算单位缺乏管理的自主性，他们只需对投入负责而不必对产出和成果负责。财政及国库等支出控制部门的职能仅限于确保支出的合规性和预算符合性，缺乏对预算单位的绩效考核。

 

三、国际经验的借鉴与启示

 

(一)美国的经验

 

美国早在2O世纪初就开始把注意力转向扩展政府会计的覆盖范围上，特别是记录和监管政府资产与负债方面。2O世纪6O一70年代开始实施绩效预算，对建立应计会计基础起了很大的促进。

 

(二)新西兰和澳大利亚的经验

 

在“新公共管理”运动推动下，经济合作与发展组织(OECD)已有超半数的成员国政府在财政报告中采用权责发生制。最典型的是新西兰和澳大利亚，不仅将政府会计核算基础由现金基础转向权责发生制，而且将传统的现金基础预算转向权责发生制预算。之所以在预算中引人权责发生制，原因在于这些国家实行的是绩效导向的政府预算改革，即统的投入预算转向绩效导向的预算管理。预算拨款不再与当期现金投入直接挂钩，而是基于产出效果和资源的消耗，资源消耗包括折旧、摊销、养老金费用等不需要支付现金的成本。在这种考核方式下，预算单位才会重视产出效果并对成果、成本负责。相应地要求政府会计变革转向权责发生制，以适应绩效预算管理的内在要求。

 

四、我国预算会计改革的路径选择

 

(一)从制度规范向准则规范转变

 

我国的预算会计框架是按“组织类别”构造，不同类型的部门或单位执行不同的会计制度，各自报表自成体系，分别编报。不同组织类别的会计信息无法比较，如行政单位及大部分事业单位不计提折旧，小部分事业单位计提折旧如医院。由于预算会计无法反映固定资产的使用情况，使得会计信息无法真实完整反映各预算单位的经济资源及使用情况。最大的后果就是无法编制政府整体报告。这都源于预算会计没有统一规范的会计准则。因此，制定统一规范的会计准则是非常必要的，也是预算会计改革的第一步。

 

(二)预算会计按照支付周期构造

 

在发达国家，“预算会计”特指政府会计中用于追踪支出周期各阶段交易的部分，即追踪从拨款、承诺、核实、付款等环节的信息。从这点来看，我国未来的政府预算会计系统不能简单、粗放地反映政府的收入与支出，还必须真正发挥会计系统对预算运行过程的精细化记录与控制作用。为此，需按支出周期重新构造预算会计，以提供支出周期各阶段的完整信息。在计算机和网络技术高度发达的今天，完全可以通过统一的财政平台融合预算管理的各个环节。各预算单位接人该平台后，所有的收支都在该系统体现，并可随时得到预算执行的情况分析。财政部门可以实时监控各预算执行单位的预算支出，杜绝不合规和超预算支出，降低财政风险，提高资金效率。在这个平台里，财政部门与各预算单位柔和在一块。总预算会计改变过去只拨不管的状况，可以追踪公共组织的运作过程，即从拨款到承诺、核实再到付款阶段进行追踪和记录，实现高层管理者和决策者在宏观层面追踪微观层面发生的财政交易，进而全面有效地实施预算和控制支出。财政、国库和预算单位统一账户体系，会计系统相互链接，预算数列人会计系统反映，在会计系统里就能反映某个开支项目的预算数与实际数的差异，便于实时控制和有效控制支出超预算的问题。在预算得到调整之前，支出已达原预算数的项目不允许列支。改变当前预算系统、支出系统、决算系统相互独立的状况。国库集中支付制度和政府采购制度的实施，基本具备了监控承诺阶段和付款阶段的交易。但在预算会计体系中，仍未对承诺阶段的交易信息进行会计确认。政府采购系统仅是对政府采购业务进行业务流程管理，主要限于采购计划、合同管理、资金支付等。未对因合同产生的支付义务进行会计记录，也没有将验收核实阶段的信息纳入其中。下一步应该是融合国库集中支付系统、政府采购系统、预算会计系统，推出财政统一平台，财政总预算会计和预算单位会计同时同步记录交易各阶段的信息。

 

(三)会计基础的转变

 

引入绩效导向的预算模式是现代财政制度的一个要求，是将预算资源分配与绩效挂钩起来。目前各地已经试行预算项目评审制度，预算拨款不仅仅关注投入的合规性，更看重的是产出绩效。绩效考核涉及成本费用的配比和对比。现金基础核算的支出信息对于绩效导向的管理是极不充分的，引人权责发生制已是势在必然。支出远远不能反映资源消耗情况，甚至提供扭曲的资源消耗信息，而权责发生制的突出优点就在于强调产出资源消耗的期间配比。

 

我国预算会计虽然尚未具备从现金基础转向权责发生制的条件，但预算会计的会计基础从现金基础向权责发生制转变已是大势所趋。可行的办法是，设置一个过渡期分两个步骤，即第一个步是现金基础转向修正的权责发生制，第二步是从修正的权责发生制转向完全的权责发生制。预算编制也应改变当前现金基础的编制方式向权责发生制过渡，以适应绩效预算的要求。

 

权责发生制下，需要区分“支出”和“成本”及“费用”的概念，确立成本费用的意识，避免从“支出”信息得出错误的决策。成本信息的获得有赖于对资产、负债的确认和费用的确认、归集、分配。对现有的资产和负债进去会计确认、计量、报告就显得非常重要，这也是编制整合的政府财务报告的基础性条件。

 

参考文献：

 

[1]楼继伟．对财政管理体制改革的几点意见『J1．预算管理与会计．2013年第12期

[2]张雪芬．预算会计改革思考．会计研究[J]．2001年第4期

[3]王雍君．政府预算会计问题研究．北京：经济科学出版社，2004

[4]张琦，张娟，程晓佳．我国政府预算会计系统的构建研究fJ]．会计研究．2011年第一期