行政事业单位内部控制存在的问题与对策

摘要：行政事业单位普遍没有建立起内部控制体系，存在以财务管理制度代替内部控制制度的倾向，即便存在内部控制制度，控制方法和措施也简单。行政事业单位对内部控制不了解，对其重要性认识不够，人员素质不能适应内部控制的要求，缺少对内部控制的评价与监督机制，是行政事业单位没有能够建立内部控制的主要原因。为此，要强化内部控制的全员意识，强化单位负责人在内部控制建立和完善过程中的主导地位，发挥行政主管部门的指导作用，加强内部审计，确保内部控制得以有效执行。

 

关键词：行政事业;单位内部控制;单位层面;业务层面

 

行政事业单位建立健全内部控制具有十分重要的现实意义。内部控制可以规范单位的管理，可以促进各项工作的顺利开展，从而促进行政事业单位总体目标的实现。更重要的是，内部控制可以有效地堵住漏洞，防止各种违规违纪行为的发生，是预防腐败的有效手段。《行政事业单位内部控制规范(试行)》于2014年1月1日在行政事业单位正式施行。笔者根据多年来在行政事业单位内部审计过程中所了解的情况，行政事业单位内部控制制度还处在初期阶段，需要不断探索与完善。

 

一、内部控制方面的现状分析

 

(一)行政事业单位普遍没有建立起内部控制体系

 

部分行政事业单位对内部控制概念还很模糊，对内部控制原理、内部控制内容和方法并不十分清楚，自然也就谈不上建立健全内部控制体系。部分单位在建立内部管理制度时，自觉和不自觉地运用了一些内部控制原理。比如，有的单位在制定财务管理制度时，设置会计岗位，采用了不相容岗位相互分离的原则，规定了出纳人员不得兼记账会计，不得管理账簿。这种内部控制原理的运用，仅仅体现在个别业务方面，体现在个别管理环节上，与单位重要经济业务活动、关键管理环节都应当建立内部控制制度的要求，还存在差距。

 

(二)行政事业单位存在以财务管理制度代替内部控制制度的倾向

 

部分行政事业单位认为，单位已经建立了较为完善的财务管理制度，在财务管理制度中已经充分考虑了不同岗位之间的相互牵制作用，在支出管理方面有了签字报销权限制度，内部控制体系已然形成。这种观点反映了行政事业单位对内部控制有一些初步认识，但缺乏系统性和全面性。根据内部控制原理，单位层面的内部控制包括内部控制工作的组织、内部控制机制的建立、内部管理制度的完善、内部控制关键岗位工作人员的管理、财务信息的编报等方面的内容。单位经济活动业务层面的内部控制包括预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面的内容。由此可知，内部控制的内容更为丰富、更加广泛，决非财务管理制度可以替代的，财务管理制度仅是内部控制制度有机组成的一部分。

 

(三)行政事业单位内部控制方法和措施简单化

 

行政事业单位建立财务管理制度，自觉不自觉地运用了一些内部控制方法。这些控制方法和措施运用单一，缺少内部控制方法的综合运用。内部控制理论为人们提供了较为成熟的控制方法体系，即不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等一系列控制方法。单位层面的控制和业务层面的控制，根据控制的目的和内容，可以选择一种或几种控制方法。一项具体业务选择两种或两种以上的控制方法，形成多种方法的组合使用，即综合运用。行政事业单位对相对复杂的业务操作流程分析不够，控制内容不清晰，仅就开支范围、标准加以限制，业务流程控制方法和措施过于简单，更多地还是依赖经验和惯例进行管理，自然谈不上科学地运用控制方法。

 

二、内部控制方面存在的问题

 

(一)单位层面内部控制方面存在的问题

 

行政事业单位的单位层面内部控制存在以下主要问题：一是内部控制组织协调工作不到位，普遍没有单独设置内部控制职能部门，或者确定内部控制的牵头部门，无人负责内部控制组织协调工作。二是有些单位没有建立重大经济活动决策须经领导班子集体研究决定的制度，有些单位虽然建立了重大经济活动事项集体研究决定制度的，但制度也不完善，对重大经济活动事项没有做出具体界定，执行过程中难以把握。三是单位经济活动的决策、执行和监督没有严格遵循不相容岗位相互分离原则，有些单位的领导既是经济活动业务的决策者，又是经济活动业务的具体执行者，严重违背了不相容岗位相互分离原则。四是单位岗位职责及分工不明确，内部控制关键岗位不明确，没有实行关键岗位责任制，更没有关键岗位轮岗制度。五是没有充分运用现代科学技术手段进行内部管理，很多行政事业单位没有建立起单位管理信息系统，也就谈不上将经济活动及内部控制流程嵌人单位信息系统，从而减少或消除人为操纵因素。

 

(二)经济活动业务层面内部控制方面存在的问题

 

行政事业单位经济活动业务层面内部控制存在的问题比较多，在需要进行内部控制的各个环节都有不同程度的体现。

 

预算业务控制方面，预算编制粗糙，预算执行缺少刚性约束。预算编制过程中业务部门与财务管理部门之间的沟通协调不充分，费用支出预测不准确，编制预算存在随意性；部分预算还没有细化到具体支出项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求；无预算列支、超预算列支的现象较为常见；预算调整不经审批的现象较普遍。

 

收支业务管理控制方面，行政事业单位收入来源比较单一，主要是财政拨款，但也存在有些单位以虚假项目或重复立项等手段套取财政资金的现象。支出方面存在以下的问题：超结算起点采用现金支付；应当使用公务卡结算的，不使用公务卡结算；缺少大额支付的事前审核控制；支出无明细，或所附原始单据不合规，存在虚假票据的现象。此外用项目资金以弥补基本支出经费不足的现象较普遍。

 

政府采购业务控制方面，存在应当通过政府采购的，不经政府采购渠道进行采购的现象；部分单位政府采购没有实行采购统一归口管理。办理政府采购业务过程中，部分单位政府采购申请与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位没有相互分离。值得注意的是，少数单位将本应公开招标采购的事项，采取化整为零方式，从而规避公开招标。

 

资产控制方面，有些单位现金的日清月结、定期盘点、对账工作做得不够，存在账实不符、账账不符的现象；有的单位没有明确资产管理的部门，缺少统一归口管理；有些单位没有按照规定建立资产台账，重采购、轻管理的现象较为普遍；有的单位没有根据实际工作需要购置设备，或超标准配置，造成资产闲置浪费。有的单位对外投资缺少可行性论证，而是取决于领导的长官意志。

 

建设项目控制方面，存在不按规定报批而擅自建设的现象。有的单位认为，资金较大的装修改造工程，不属于建设项目，未经审批就动工建设。部分单位确定建设单位、监理单位，不按照规定组织建设项目的招标。项目建成后不及时组织竣工验收，不及时进行决算，造成已完工交付使用的资产长期未作固定资产人账。

 

合同控制管理方面，单位对合同没有实施统一归口管理，合同由具体承办的业务部门分散保管。部分单位签订影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，没有组织法律、技术、财会方面的人员参与谈判。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，没有记录。所签合同内容不全，缺少必要的条款。合同执行过程中，行政事业单位为了片面追求预算执行率，不按合同支付条款的约定，不管项目进度而提前支付款项的现象，时有发生。

 

三、存在问题的原因分析

 

(一)行政事业单位对内部控制的基本内容不了解

 

1999年我国新修订的《会计法》首次以法律形式对建立健全单位内部控制制度提出原则要求。2001年财政部颁布了《内部会计控制规范一基本规范》等七项内部会计控制规范。由于没有针对行政事业单位制定统一的内部控制规范和标准，客观上行政事业单位对内部控制的原则、内容、方法难以把握。根据我们审计中掌握的情况，行政事业单位对内部控制缺乏了解，表现为管理人员很少能够运用内部控制方面的专业术语进行交流，很少有单位进行风险评估，并建立了内部控制体系。

 

(二)行政事业单位对内部控制的重要性认识不够

 

行政事业单位对内控制度必要性缺乏认识，内部控制意识淡薄。建立内部控制，能够合理保证单位经济活动合法合规，合理保证资产安全和使用有效，合理保证财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。以上这些内部控制的作用与功能，没有引起行政事业单位领导对内部控制的关注和重视。部分单位领导存在重发展、轻管理的思想，把内部控制简单地理解为单位内部管理的牵制，没有结合单位实际情况和业务特点，有意识地建立健全内部控制体系。

 

(三)管理人员业务素质不能适应内部控制的要求

 

内部控制建立和完善需要财务管理、会计核算、资产管理、内部审计、财经法规等知识的综合运用。仅从行政事业单位财务人员的素质状况分析，相当一部分财务管理人员对财经法规的掌握不够全面、理解不够深入，更谈不上熟练运用。部分财务人员更多地满足于掌握会计核算知识，满足于机械的记账、算账、报账工作，较少进行知识面的拓宽，以适应新形势的要求。行政事业单位其他方面的管理人员同样存在着管理知识面窄，管理能力不能适应内部控制要求的情形。

 

(四)缺少对行政事业单位内部控制的评价与监督机制

 

目前行政主管部门还没有将行政事业单位内部控制制度建立和完善与考核挂钩。内部审计机构作为内部控制的评价和监督机构之一，权威性和独立性显然不够，很难发挥监督的功能。无论是上级行政主管部门，还是内部审计机构，对行政事业单位内部管理方面监督的缺失，使行政事业单位失去了外部推动力和内部约束力。此外行政事业单位普遍没有追求经济目标的压力，在科学化管理、规范化管理和精细化管理方面，也就失去了内在的动力。

 

四、完善内部控制的建议

 

(一)强化行政事业单位内部控制的全员意识

 

内部控制意识是内部控制环境中的一项重要内容，良好的内部控制意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。行政事业单位人员缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够。一些管理人员认为，建立内部控制制度就是建章立制，没有认识到内部控制制度是一种业务运作过程中环环相．扣的动态监督机制。一些业务部门人员认为，内部控制与业务工作没有关系，那是管理部门的事，没有意识到业务部门和管理部门在内部控制过程中应当承担的各自职责。内部控制建立和实施，所有人员所处的岗位都是内部控制中的一个环节，所有人员都不能置身事外，全体人员都必须具有内部控制意识。

 

(二)强化单位负责人在单位内部控制体系建立和完善过程中的主导地位

 

《行政事业单位内部控制规范(试行)》第六条规定“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。也就是说，单位负责人是单位内部控制健全性和有效性的第一责任主体。因此单位负责人必须树立内部控制第一责任主体意识，在内部控制健全性和有效性方面发挥主导作用。作为第一责任人，首先必须抓好内部控制知识的普及工作。其次必须抓好内部控制制度的建立健全工作。梳理单位业务流程，认真进行风险评估，明确内部控制关键岗位，这样制定的制度才会针对性强，可操作性强。最后必须抓好内部控制制度的执行。制度得以有效执行才会有生命力，否则就会流于形式，成为一纸空文。

 

(三)发挥行政主管部门在行政事业单位内部控制体系建立和完善过程中的指导作用

 

行政主管部门应当在行政事业单位建立和完善内部控制过程中发挥指导性作用。行政主管部门可以通过组织行政事业单位内部控制方面的知识培训，研究解决行政事业单位在内部控制制度建立和完善过程中存在的普遍性问题，组织行政事业单位进行经验交流，从而推动行政事业单位内部控制体系建立和完善。行政主管部门应定期组织检查行政事业单位内部控制制度，检查是否存在照抄照搬、好高骛远、不切实际的情况，检查是否存在随高就低、安于现状、起不到应有作用的情况。

 

(四)加强内部审计监督功能，确保内部控制制度得以有效执行

 

内部控制制度的健全性和有效性是内部审计工作的重要内容。这就要求内部审计机构在审计过程中，要关注行政事业单位的内部控制制度是否健全，制度健全性要体现全覆盖，即覆盖所有经济业务活动，覆盖经济业务活动的各个关键环节。要关注行政事业单位内部控制制度是否得到了有效执行，即通过制度的执行，是否有效防止了风险的发生，是否提高了效率和效益，是否促进了单位总体目标的实现。