探讨国有企业行政性垄断问题

【摘要】2000年，国务院出台了《公经济36条》，鼓励民间资本打破行业壁垒和垄断，进入电信、能源、市政等领域，但收效甚微。长期以来，国有企业在国家法律法规政策的扶持下形成了自然垄断，且凭借“政企不分”形成了行政性垄断。这部分政企不分的国有企业滥用行政权，阻碍了市场经济发展与完善，中小型企业发展困难、价格关系扭曲等一系列问题。该文将以“新36条”为视角，分析行政性垄断现象，探讨国有企业行政性垄断的问题，并提出相应的解决建议。

 

【关键词】国有企业；政企不分；行政性垄断；“新36条

 

 

垄断行业的改革是坚持社会主义市场经济方向改革过程中的关键部分，但比起其他领域的改革，垄断行业改革进度较为缓慢。特别是部分国有企业在政企不分的体制下滥用行政权进行的垄断，带了诸如国企员工收入过高形成的分配不均问题、垄断国企安于现状、创新动力不足等问题。2010年国务院出台的《公经济36条》(简称“新36条”)的实施情况看，民营资本仍在多个重要行业受到国企行政性垄断的排挤、出现失去竞争机会等问题。

 

一、行政性垄断之概述

 

(一)垄断与行政性垄断的概念

 

从最一般的意义上来说，垄断是作为竞争的对立面而存在的，表现为对垄断的限制或阻碍。具体来说，垄断是指企业或其他组织单独或联合起来采取经济的或者非经济手段，在特定市场实行排他性控制，从而限制或阻碍竞争的状态或行为。现代各国反垄断法实体制度一般是由禁止联合限制竞争(垄断协议)、滥用市场支配地位制度、控制企业结合(经营者集中)三个部分组成，而在我国，反垄断法律制度的实体内容除了上述各国共同具有的基本内容以外，还有重要的一个制度即禁止行政性垄断的制度规定。为了区别于传统的市场经济主体的垄断或者限制竞争的行为，我国学者提出了行政性垄断的概念。但目前暂时没有对对行政性垄断统一的表述。漆多俊先生将其定义为：行政主体滥用行政权力排斥和限制市场竞争的行为。我国(饭垄断法》专门用了第五章规定了行政性垄断。

 

(二)我国经济生活中的行政性垄断

 

我国学术界一般讲滥用限制竞争的行为概括为行业垄断和地方保护主义，或形象地称之为条条垄断和块块垄断。条条垄断指在纵向的行业内，政府主管部门批准设立行政性公司，这些“翻牌公司”是集行政管理和生产经营为一体，是一些大集团负责管理行业任务以及以“嫡系”挂靠这个局、那个部享受优惠待遇的企业。有了政府的授权，这些企业与其他企业在竞争方面是不可同13的。人为在生产、销售等环节处于垄断的地位，限制了竞争。这种情况就是我们常说的国有企业政企不分的现象，也是本文研究的对象。块块垄断是指横向的行政区域内的地方保护主义。表现为是地方政府禁止外地产品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，在这种垄断形式下全国市场被分割成一个个狭小块状的市场。

 

二、区分国有企业与行政性垄断

 

天则经济研究所发布的《中国行政性垄断的原因、行为与破除》报告全文表示，2010年中国因为行政性垄断所造成的社会福利的损失高达11244亿元。“与其说国有企业及其对国有经济的控制(其实就是行政性垄断)是‘执政基础’，勿宁说是一种真正的‘执政威胁’。”天则经济研究所对此提出解决方案，要进行司法改革，废除行政垄断权，严格监督国企财务，最后“从长远来看，要推动国企从营利性领域退出。”通过对天则报告的解读，容易形成一种误解，似乎国有企业与行政垄断之间是等号的关系，国有企业的存在是造成社会福利、社会收入分配不均等问题的根源和罪魁祸首。全民属性的国有企业与行政垄断难道是同一概念?下文有必要对国有企业与行政性垄断的外延加以区分。’

 

(一)垄断形式的分类

 

为了区分国有企业和行政垄断，应先对垄断的不同形式进行分类，分别为：自然垄断、竞争性垄断、行政垄断。自然垄断，是指多个企业不如一个企业能更有效地提供各种产品全部产出的产业，如自来水、天然气、供水、供电等。竞争性垄断是指市场垄断，即市场竞争主体凭借自身努力而占据市场份额，获得市场支配地位。行政垄断是指因制度规则上设置市场准人障碍而形成的垄断，如电信、盐业、石油、铁路等领域幽。

 

(二)国有企业垄断的现状

 

由于我国是社会主义国家、国有经济在关系国家经济命脉和国家安全的行业以及国家实行专营专卖的行业占控制地位。控制经济命脉的国有企业(国家垄断)和自然垄断的行业一样。它们在更大程度是政府的一个特殊部门，本文不讨论一般隋况下控制经济命脉的国有企业和在自然垄断状态下同时带有行政垄断特点的国有企业。

 

但是，在这些涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域以及自然垄断的国有企业中，并不全是不折不扣的国有经济。在党的十八报告中也指出“深化垄断行业改革，引人竞争机制”。在2005年和2006年，国务院出台了新旧两个《：jE公经济36条》，国务院又紧急诏令各部门尽快出台鼓励和引导民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、增长率和医疗卫生等领域的细则。所以出于优化资源配置、提高企业经济效率和提高消费者社会福利的考虑，国家应该尽可能在可以放开的部门引入竞争机制。在竞争性垄断中，由于是企业按照自身竞争的优势而达到垄断市场的情况，是属于市场竞争的结果，用反垄断法中三章：垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中的有关的条文能予以解决。行政性垄断下“条条垄断”的情况，即国有企业滥用行政权利排除和限制竞争的情况。由于这种垄断形式的危害性最大，必须坚决予以摈弃。行政性垄断具有超经济的强制性和排斥公平竞争的封闭性，其利用行政职权对市场经济进行非法干预的情况是值得讨论的。

 

(三)对国有企业行政性垄断的广义界定

 

本文重点讨论的对象除了上述提到的的国有企业滥用行政权利排除和限制竞争的行政性垄断外(条条垄断，但必须特别指出，随着科学技术的发展，有些法律明确授权的国家垄断和自然垄断变得不合理，比如电讯、自来水、铁路、电力等行业。电信是较为典型的例子之一。2O年前，电信业以铜材为主要原材料，所需投资大，为取得规模经济效益和避免重复建设，由国家统一规划、统一建设、统一经营和管理十分有必要。但随着远程通讯技术的发展，特别是光纤等一系列大容量传输途径的开发，其投资规模大大减少，长距离通信成本大幅下降，私人也有能力经营电信基础设施。私人也有能力经营这些业务。这种情况下，国家垄断和带有自然垄断的国有企业就带上了行政性垄断的色彩。

 

因此下文讨论的国有企业行政垄断采用广义的界定，不仅包括政企不分的国有企业行政垄断，也包括随着科技的发展，国家垄断和自然垄断中不应全用行政权给予垄断地位保护的部分。

 

三、从“新36条”看国有企业行政性垄断对民营企业的影响

 

(一)国有企业行政性垄断阻碍了民营企业的发展

 

如铁道部一样政企不分的国有企业，滥用行政性垄断在能源、电信、交通、金融等领域恶化了市场环境。严重阻碍了民营中小企业的发展，而国内生产总值的60％以上是由民营企业为主体的中小企业贡献的，50％以上的税收，80％以上的城镇就业率都是由其贡献的。民营企业在缓解就业压力、解决民生问题上发挥了巨大作用。但由于政企不分的国有企业滥用行政职权，而非通过正常的经济竞争手段，非法地占领了市场份额，让民营企业面对强大的公权力毫无对抗的能力。享有行政权利的国有企业侵占市场份额时也对民生问题的解决造成了不利的影响。

 

(二)鼓励民间资本打破固有垄断格局的“新36条”收效甚微

 

国务院政令“新36条”正是要打破行业壁垒和垄断，鼓励民间资本进人电信、能源、市政等领域。这是为了平衡这几年来国资过于强势过度扩张和民资持续受压造成的社会经济失衡的弊端。但“新36条”始终无法落实实施。2012年6月5日，发改委发言人李朴民宣布6月底之前，要把民间投资的“新36条”各个方面、各个领域的实施细则全部出台完毕，关键是放宽市场准入机制，全面激发民间投资活力。

 

在国务院政令的时限下，最早是交通部、接着多个部委，到6月25日的l8部委最终落实了实施细则。但从“新36条”和这些实施细则上来看，民资进场仍然受限，并不能实际打破诸多领域的市场准人封锁，部分民众认为：这次细则的颁布其实是一种作秀，缺乏实质性内容。

 

这些拥有行政权的国有企业占据强势垄断地位和采取霸道作风。如电监会发布的细则，表示列入国家能源规划的项目中除了法律法规明确禁止的行为之外，均向民间资本开放。但之前业内呼声很高的如民间资本进入电网的领域没有提及。电监会细则内容涉及市场准人、监督电网公平调度、可再生资源无歧视接人电网、电力改革等15项，但没有民资进入电网、参与电价改革的内容。而且目前发电行业明显亏损严重，民资也只能持观望态度，也就是说，未来的电网垄断也不会因为民资进人而打破。目前为止，煤炭、石油、天然气等领域实施细则仍然难产，已经出台的几个细则对开发原油进12权，如何与国企合作，如何实现公平经营和竞争，如何保障民企收益和产权等只字未提。

 

四、以“新36条”为视角，打破国有企业行政性垄断格局

 

(一)把引人民营资本纳入立法体系

 

各个部门通过发布《条例》、卷见》、《通知》之类的东西自我授权，使私设垄断无法禁止。只有把引人民资纳入立法体系，使民资与具有行政权的国企竞争时有法律后盾作为支撑，真正保障民间资本的合法权益，从而营造一个公平竞争的营商环境。但这不意味着将全部国家垄断和自然垄断的国有企业全部放开来竞争。在国家垄断和自然垄断中的行政垄断有其存在的合理性。

 

首先，涉关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域不宜全部放开。这是出于对国家经济安全、政治安全和社会安全的考虑，国家要对这些重要的行业和关键的领域占据重要的控制地位。(但遗憾的是，我国反垄断法并没有就那些是关系国家经济命脉的行业以及相关的认定问题做出规定。)如果国企从这些行业推出后，隐藏着巨大的政治陷阱，可能国际垄断资本而非民营企业垄断这些领域，这将给国家的安全带来威胁。

 

其次，涉及国有经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业是全民属性，应加强国家对其的监管，加大社会化服务程度。如果在这些行业大量引入私人资本，之后为少数民众服务。典型例子，如美国加州，曾取消电力管制，虽然电价在初期的竞争中有所下降，但很快垄断寡头便达成了协议——不扩大电力的投资。结果是在炎热的夏天，电价狂涨，屡出停电事故。加州政府不得不补贴民众。

 

第三，目前所形成的所有国企垄断格局已形成壁垒，进入门槛很高。

 

但是，随着科技的发展以及市场范围的扩大，这些行业具备放开的条件。而且市场是可以细分的，民营企业可以进入一些国家垄断和自然垄断的企业中相关的配套行业，这也符合“新36条”的精神。这些领域以及行政性垄断中的政企不分，正是本文探讨如何进入民营资本公平竞争的领域。当然，立法机构应制定相应的条文细化民营资本能进人的行业，以及如何进入，保障民企收益和产权等方面做出具体规定。同时，《反垄法中对三类国有企业进行行业豁免，分别是：1．关系国民经济命脉的；2．涉及国家安全的；

 

3．依法实行专营装卖的。这样通盘限制民营资本在这些领域竞争的做法是不对的，应做相应修改。

 

(二)对政企不分的国有企业进行多元化股权改

 

随着我国政治体制改革和经济体制改革的不断深入，尤其是政府彻底转变职能和政企不分的状况后才可以完成，单纯凭借一部反垄断法不可能解决问题。采取政企分离，也就是政府不利用行政权干预企业的运作的方式，完全摒除政府在企业中的决策权，使企业摆脱行政干预，真正做到独立自主地做决策，参与市场竞争。但涉及国有经济命脉和国家安全的行业以及需要国家实行专营专卖的行业确实需要国家予以垄断地位保护的行业，国家可以予以法律法规、政策上倾斜f51。

 

(三)明确反垄断中行政性垄断的法律责任

 

从(饭垄断法》上看行政执法机关没有行政垄断权，这使得《反垄断法》对行政性垄断的管制上显得名不副实。从微观上来说，反垄断法也应对行政性垄断做更为严厉的规制。首先对滥用行政权力的行政机关和法律、法规授权组织的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分；其次如果主管人员和其他直接责任人员在违法过程中收受贿赂，则必须同时追究行贿者和受贿者的刑事责任；再次当具有行政垄断权的国有企业进行限制竞争行为时，对消费者造成损失时需进行民事赔偿。如果损失难以由获利方赔偿的话，应当考虑建立国家责任制度，由行政主体代表国家为其行政垄断行为负责，赔偿因为这种垄断行为而给消费者或竞争者造成的损失。

 

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